一、前言

　　我國已於2002年1月1日正式加入WTO，必須遵守WTO所制訂的各種貿易規範，並執行我國的各項入會承諾。在農產品方面，我國承諾逐年削減約40％的平均關稅，開放41項原本禁止進口的農產品之市場，以及削減20％的境內價格補貼總額。這些承諾使我國多項敏感農產品，像是稻米、雞肉、豬肉等必須直接承受外國進口品大量增加的衝擊，甚至得遭受外國產品的大量傾銷或是外國政府的補貼外銷等情事，再加上近年兩岸貿易的頻繁，一旦中國低價農產品登台，我國農業部門將會受到更嚴重的傷害。

　　為了防止農業部門受到進口產品的傷害，我國早在1990年入會之前即已建立農產品受進口損害救助制度，頒布「農產品受進口損害救助基金收支保管及運用辦法」 ，預備籌措高達新台幣1千億元的「農產品受進口損害救助基金」。入會後繼而參照GATT/WTO之規範，於1995年進行修正，更名為「農產品受進口損害救助辦法」及「農產品受進口損害救助基金收支保管及運用辦法」，擴大適用受進口損害救助農產品之範圍，同時又建立適用農工產品之貨品進口救濟制度，頒布「貨品進口救濟案件處理辦法」，並定期進行增修。

　　入會之後，為了實施WTO所允釭犒A產品特別防衛（Special Safeguards, SSG）1措施，我國也制訂「農產品採取特別防衛措施額外關稅之課徵規定及相關作業注意事項」，以適時發動專屬農產品的防衛措施，且於2005年進一步修正內容，並更名為「農產品課徵額外關稅注意事項」。

　　入會至今即將屆滿4年，上述措施已為農業部門在因應市場開放之衝擊方面有良好的效果，然而在面對杜哈回合新一波談判承諾的執行前，我們仍應對目前的各項措施進行檢視，以確保該等措施能持續發揮應有之產業保護效果。以下將先介紹WTO所允釭犒A產品貿易救濟措施之規範與國外之案例，其次說明我國農產品的防衛與救濟措施之內容，最後再就執行情形加以分析，並提出幾點建議。

二、WTO規範下之農產品進口救濟措施

　　在WTO規範下，狹義的進口救濟係指國際間通稱之防衛措施，必須依據WTO防衛協定（Agreement on Safeguards），在公平貿易之前提下，為了自我防衛而採行該協定所認可的暫時性措施，即當貨品輸入數量增加，或相對於國內生產量為增加，因而造成國內同類產品（Like Product）或直接競爭產品之產業，遭受嚴重損害或有嚴重損害之虞，經政府調查確定後則可採取增加額外關稅、附加稅捐等防衛措施。

　　至於廣義的進口救濟措施，需再加上貨品平衡稅措施與反傾銷措施，因該等措施是為了防範進口貨品有接受補貼或進行傾銷等不公平貿易行為，致使國內產業遭受實質損害，或有實質損害之虞或對其產業的建立有實質阻礙，經政府調查確定後得課以該進口貨品平衡稅或反傾銷稅，以反制他國不公平貿易手段的救濟措施。根據WTO秘書處的統計，1995年至2003年期間全球展開反傾銷調查之案件數為2,455件，調查之對象以中國大陸占首位為15％ ，韓國第2位7％，美國第3位5％，我國第4位，日本第5位為4％。按產品類別區分化學品第1位31％，鋼鐵次之為30％。

　　上述的進口救濟規範適用於所有農工貨品，然而因該等措施必須經過連串的事實蒐證、調查認定、依法救濟等行政程序，往往耗時良久，加上農產品特有之易腐與生產落遲等特性，無法即時因應所遭受之損害，因此在烏拉圭回合農業協定（Uruguay Round Agreement on Agriculture, URAA）第五條，特別允雪|員可以在減讓表中標註敏感農產品，當進口農產品數量急增或價格過低時，可自行啟動特別防衛措施（SSG），對該等進口產品課徵額外關稅來適時因應，以確保在第一時間內可以防止進口產品對產業所造成的損害。

　　在WTO規範下農產品可採取之進口救濟措施，廣義來說除SSG外，還包括防衛措施、補貼及平衡稅，以及反傾銷措施（相關整理請見附表），但實務上針對農產品採取的救濟措施還是以SSG較為普遍，其他礙於啟動困難，故國際上亦少有該等措施之案件，我國在入會後尚未有農產品涉及補貼及平衡稅與反傾銷措施之案件。

三、我國農產品之特別防衛措施

　　WTO為了保障會員國不因農產品市場開放而損及會員國權益，於農業協定第五條規定，當某產品之累積進口量超過基準數量（trigger volume），或進口產品之進口價格低於基準價格（trigger price）時，可以啟動SSG，以課徵額外關稅，來防止對該國產業與市場之衝擊，惟可採用SSG之產品需標註於該國關稅減讓表中。依據我國入會關稅減讓表之承諾，目前有15項農產品（含括108項HS八位碼稅號）可行使SSG，包括花生、東方梨、糖、大蒜、檳榔、雞肉、液態乳、動物雜碎、紅豆、乾香菇、柚子、柿子、乾金針、豬腹脅肉以及食米。

　　在SSG之啟動上，根據「農產品課徵額外關稅注意事項」之規定，我國採用價格機制與數量機制兩者併行2，以該兩者計算後所課徵額外關稅為高者，作為最終課徵方法，並且每年初由國內之主管單位財政部更新與發布該年度的新啟動基準。以下進一步說明價格機制與數量機制之內涵。

　　(一)價格機制

　　所謂價格機制，是以1990至1992年平均起岸價格（cost, insurance, freight, CIF）作為基準，若該期間無進口實績之產品，則採用我鄰近國家的CIF價格，因此每年基準價格皆相同。而課徵方法，是以每批貨之海關核定進口貨物完稅價格與基準價格之差額來評定，當差額超過基準價格的10％以上時，則可啟動SSG，並依農業協定第五條第五項之規定累進加徵額外關稅。即當差額大於10％、小於等於40％時，就超過10％之差額課徵額外關稅30％；當差額大於40％、小於等於60％時，就超過40％之差額課徵額外關稅50％，其餘超過10％未到40％之30％差額課徵額外關稅30％；當差額大於60％、小於等於75％時，就超過60％之差額課徵額外關稅70％，就超過40％未到60％之20％差額課徵額外關稅50％，其餘超過10％未到40％之30％差額課徵額外關稅30％；當差額大於75％時，就超過75％之差額課徵額外關稅90％，就超過60％未到75％之15％差額課徵額外關稅70％，就超過40％未到60％之20％差額課徵額外關稅50％，其餘超過10％未到40％之30％差額課徵額外關稅30％；但檢附關稅配額證明書者不予徵收。

舉例說明

　　假設我國專案進口之大蒜1990年至1992年之起岸價格分別為9.6元∕公斤、9.6元∕公斤、9.8元∕公斤，故3年平均價格為9.7元∕公斤，以此為大蒜產品之基準價格，且大蒜之配額外進口關稅為32元∕公斤。若某批外國大蒜之進口完稅價格為3.6元∕公斤，則此批外國大蒜所應課徵之總關稅為

1. 因基準價格與完稅價格之差額比例（D）為（9.7元∕公斤-3.6元∕公斤）∕9.7元∕公斤*100％＝62.89％＞10％，需加徵額外關稅
2. 由於差額（D）大於60％、小於等於75％，所以需加徵之額外關稅（r）為 (1) 超過60％之差額課徵額外關稅70％（r1），即（62.89％－60％）*9.7元∕公斤*70％＝0.1962元∕公斤 (2) 超過40％未到60％之20％差額課徵額外關稅50％（r2），即20％*9.7元∕公斤*50％＝0.97元∕公斤 (3) 超過10％未到40％之30％差額課徵額外關稅30％（r3），即30％*9.7元∕公斤*30％＝0.873元∕公斤
3. 故應課徵之總關稅為＝原本配額外關稅＋額外課徵關稅（r），即32元∕公斤＋2.0392元∕公斤＝34.0392元∕公斤

　　(二)數量機制

　　所謂數量機制，是依最近3年進口產品在國內之市場占有率（即進口量占國內消費量之比率），依農業協定第五條第四項之規定，換算基準率（trigger level），即當市場占有率小於等於10％時，基準率為125％；當市場占有率小於等於30％，大於10％時，基準率為110％；市場占有率大於30％時，基準率為105％。而後將所適用之基準率乘於近3年平均進口量，再加上最近年度之消費變動量，即可得本年度的基準數量。又或，當不考慮國內消費量時，則可直接以近3年平均進口量的1.25倍作為基準數量，且無論是否考慮國內消費量，基準數量皆不得小於近3年平均進口量的1.05倍。一旦本年度累積進口量超過基準數量時即可啟動SSG機制，在啟動後方進口的每批產品皆可加徵原產品關稅稅額之33.3％的額外關稅。

舉例說明

　　假設我國專案進口之大蒜前3年之進口量為7,879公噸、1,696公噸、300公噸，故平均進口量為3,292公噸；而前3年之消費量（係指國內生產量＋進口量－出口量）分別為40,112公噸、53,963公噸、55,111公噸，故平均消費為49,729公噸，則大蒜之基準數量（TQ）為

1. 計算前3年之市場占有率（M）為平均進口量占平均消費量之比率，即3,292公噸∕49,729公噸*100％＝6.62％，因M＜10％，故基準率為125％
2. 近2年度之消費變動量為55,111公噸－53,963公噸＝1,148公噸
3. 基準數量（TQ）為平均進口量與基準率（125％）之乘積，加上近2年度之消費變動量，即3,292公噸*125％＋1,148公噸＝5,263公噸＞3,292噸*1.05＝3,456.6公噸
4. 故當進口量超過5,263公噸時可啟動特別防衛措施，加徵33.3％關稅，即32元∕公斤*33.3％＝42.7元∕公斤。

四、我國農產品之進口損害救助制度3

　　我國農產品之進口損害救助制度係依據WTO防衛協定，建立一套合理的農產品進口損害救助標準，根據受損害的程度研擬有效之救助計畫與措施，以減少農業部門所遭受的損失。該制度適用於所有農產品，主管單位為農委會，並依據「農產品受進口損害救助辦法」及「農產品受進口損害救助基金收支保管及運用辦法」加以實施。

　　(一)作業程序

　　我國進口救助案件之作業程序遵循防衛措施之原則，可分為「申請」、「調查」、「查核」及「審議」四個階段。首先，申請者需符合「農產品受進口損害救助辦法」第七條規定之團體或地方政府等資格，依其受損實情填具相關表格，自行向農委會提出，或可經由直轄市或縣（市）政府向農委會提出申請。

　　當農委會接到申請後，便會依案件的內容標的，由農委會之相關單位或委託相關機關（構）啟動調查作業，並視案件之需要決定是否成立調查小組與小組成員以執行調查業務。調查小組的工作還須由農委會進行查核，經過查核通過的案件，才會進入最後的審議階段。經過「農產品救助審議委員會」審議與核准後的救助計畫，還須提報給「農產品受進口損害救助基金管理委員會」通過，方可辦理救助經費的提撥。

　　(二)損害之衡量指標

　　處理進口救濟案件最重要的便在於損害的認定。依據「農產品受進口損害救助辦法」第六條所言，損害（或有損害之虞）之認定必須綜合考量多項因素指標，包括進口量、生產量、庫存量、產地價格、生產成本、市場占有率、農民收益等其他相關因素。而各指標的衡量標準，主要是以「進口是否有明顯增加」與「進口增加是否有造成損害或有損害之虞」，以及加權平均計算各項因素之「綜合損害程度」來評定。

　　通常是先由調查小組蒐集各項資料後，經農委會業務單位核計綜合損害程度之結果，最後再送請「農產品救助審議委員會」及「農產品受進口損害救助基金管理委員會」作為判定「不明顯損害」、「明顯損害」及「嚴重損害」之參考。不同損害程度得採取不同之救助措施，主要適時啟動包括：

1. 不明顯損害：繼續觀察或採取相關產銷輔導措施。
2. 明顯損害：採取補助有關產品之分級、包裝、收購、加工、運輸、儲存、銷售、廢棄或銷燬等短期緊急救助措施。
3. 嚴重損害：農委會將案件移請經濟部貿易調查委員會，進行進口救濟調查，必要時還可實施提高關稅或限制進口等進口救濟措施。

五、執行成果與建議

　　我國加入WTO至今，農業部門所承受之衝擊程度遠小於入會前之預期，除各項因應對策與產業調節措施實施得宜外，農產品特別防衛措施與進口救濟措施亦發揮相當大程度的防衛效果。依據WTO統計，我國入會至今每年皆曾啟動特別防衛措施（SSG），在2002年啟動22項HS八位碼產品之價格機制之特別防衛措施，18項HS八位碼產品之數量機制之特別防衛措施，而2003、2004年則僅啟動數量機制之特別防衛措施，包括稻米、落花生、東方梨、柚子、柿子、糖、檳榔、乾香菇、乾金針、大蒜、雞腿翅、液態乳等農產品，是所有WTO會員中，使用最為頻仍的會員之一。這樣的結果一方面顯示我國加入WTO後，已善用我國使用特別防衛措施之權利。但另一方面，也顯示入會3年來我國敏感性農產品所受到的進口衝擊仍然存在，相關農業結構調整與配套措施仍須加速執行。

　　而在進口損害救助案件上，包括2002年國產梅遭受進口損害之救助申請、2003年加工用原料麻竹筍受進口損害救助案、以及2004年1月在進口損害救助基金下所啟動的「九五機制」。2004年的「九五機制」實際上應該算是一種農產品短期價格穩定措施，而非進口救濟措施，因為其作法是當國產農產品產地價格低於直接生產成本95％時，視產品特性採取收購、加工、冷藏、製作有機肥或飼料，以及銷毀等保價收購措施，同時當預期生產過剩時，亦將先行採取防範措施，諸如宣導減種減產、展售促銷、產期調節等，以避免產品價格下跌至直接生產成本95％以下，與該項產品是否受到進口損害未必有直接的關聯。

　　隨著市場開放之競爭，較敏感的農業部門，像是稻米與水果產業，所受的衝擊確有逐漸加大的趨勢，加上新回合杜哈談判結束在即，新一波的市場開放承諾在出口集團國家的強勢運作之下，將對我國農業部門造成更大的損害，包括特別防衛機制可能無法繼續實施，以及具貿易扭曲效果的保證價格措施，諸如九五機制，將得進一步削減與設限。

　　最後我們必須認知，進口救濟或損害救助雖是為WTO所允許的作法，但這些都是臨時性的措施，也難免會有造成國際貿易摩擦的後遺症，啟動時務必要經過全面性的審慎評估。展望未來，我們一方面需要關注香港部長會議後杜哈回合談判之發展，同步修訂國內相關法規。一方面也要加強對內的宣導工作，增加國內農企業與農民團體對進口救濟制度與弁鄋獄{識，提升其使用合法救濟措施的意識與能力。目前更重要的是加強全面性農產品進口的預警監測機制，並掌握農業部門之產業變動情形，方能有效降低農民與業者的經營風險。

參考資料

1. 烏拉圭回合多邊貿易談判協定－農業協定、防衛協定、反傾銷協定。
2. 農委會網站：http://bulletin.coa.gov. tw/view.php?catid=962。

附註

1. 特別防衛措施（SSG）為烏拉圭回合所達成之農業協定中，基於避免採關稅化開放市場之農產品受進口衝擊過鉅而允陰藻瑼熄i口防衛措施。目前WTO有39個會員，包括澳洲、巴貝多、波紮那、巴西、保加利亞、加拿大、哥倫比亞、哥斯大黎加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、捷克、歐盟、瓜地馬拉、宏都拉斯、冰島、印尼、愛爾蘭、日本、韓國、馬來西瓜、墨西哥、那米比亞、紐西蘭、尼加拉瓜、挪威、巴拿馬、菲律賓、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、南非、史瓦濟蘭、瑞士、列支敦司登、中華台北、泰國、突尼西亞、美國、烏拉圭、委內瑞拉。共6,156項農產品保留實施特別防衛機制之權利，因此當這些產品之進口量或進口價格符合URAA第五條之規定有危害該國經濟時，得以啟動SSG，且會員必須向WTO農業委員會與所有會員通告欲實施SSG產品之相關規定。此外，必須給予其他會員質詢該國實施SSG是否符合規定之機會。
2. 動物雜碎僅適用基準數量。
3. 本節內容主要參考農委會網站http:// bulletin.coa.gov.tw/view.php?catid=962。