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WTO仲裁美國與歐盟基因改造產品〈GMO)爭端案結果及其影響

農委會技監 王明來

  由美國、加拿大與阿根廷於2003年5月向世界貿易組織(WTO)提出歐盟限制基因改造產品(GMO)進口與銷售的爭端仲裁案,經過一再拖延後,已於本(2006)年2月7日提出初步的仲裁結果,並於5月10日確認其結果報告。兩造如對此仲裁結果仍有意見還可上訴,但依目前雙方的反應,似無再提上訴的打算,可說已經確定。由於本案甚為複雜,涉及食品安全、環境保護、科學等領域,更對號稱本世紀最有發展潛力的科技─生物科技未來的發展有密切的關係,對其結果與其可能發生的影響值得吾人深入瞭解。

控訴主要內容

  首先我們來瞭解美、加及阿根廷的控訴內容是什麼?根據WTO仲裁結果報告,其控訴內容有下列13項:

  1. 歐盟暫停核准導措施致21項GM產品的延遲核准─違反SPS協定第8條。

  2. 暫停核准不透明,歐盟未依法規程序辦理審查致生技廠商無法得知審查情況─違反SPS協定第8條。

  3. 歐盟未公告採取暫停核准或延遲核准新產品之措施─違反SPS協定第7條。

  4. 暫停核准與延遲核准新產品均未依據風險評估採行,因此均屬違法─違反SPS協定第5.1條。

  5. 暫停或延遲核准GM新產品導致歧視或限制產品的貿易─違反SPS協定第5.5條。

  6. 暫停或延遲核准新產品對產品貿易影響較預期的嚴重─違反SPS協定第5.6條。

  7. 暫停與延遲核准新GM產品均未依循科學性原則─違反SPS協定第2.2條。

  8. 暫停與延遲核准GM新產品歧視其他WTO會員並構成貿易的障礙─違反SPS協定第2.3條。

  9. 暫停核准與歐盟的GM法規未考量開發中國家的特別需要─違反SPS協定第10.1條。

  10. 歐盟於法規中要求過多及不需要的資訊─違反SPS協定第8條。

  11. 歐盟法規中對細部資料的要求未符合“合理性”與“需要性”的原則─違反SPS協定第8條。

  12. 歐盟未給予進口產品與境內產品相同的待遇─違反SPS協定第8條。

  13. 歐盟未給予進口產品與境內產品相同的待遇─違反GATT 1994 第III:4 條。

  依據仲裁的結果,除第1項成立外,其餘各項控訴均不成立。

裁決結果重點分析

  經審視本案原控訴之重點有下列3項:1.歐盟確有採行暫停核准GMO措施嗎?2.1998至2003年間歐盟未核准任何一項GMO產品嗎?及3.歐盟的6個會員國─德國、法國、奧地利、義大利、比利時、盧森堡禁止GMO進口與銷售違反WTO規範嗎?茲依序說明如下:

  1. 歐盟確有採行暫停核准GMO措施嗎?

      對此項控訴,其中的8項子控訴仲裁結果不成立。僅其中1項子控訴─歐盟的確有以不當延遲(undue delay)方式處理GMO的核准─成立。即使對這樣的結果,WTO也未建議採取任何措施加以補救。

      仲裁小組審查時發現歐盟於1999年6月至2003年8月間事實上有暫停核准GMO的情事。但是其暫停並非如美國所稱未依SPS協定所採行的措施。原本美國希望仲裁小組明確的判決暫停核准措施違法,但小組並不認為如此。相反地,在目前WTO的規範中,一般性或個別產品的暫停進口,只要有理由,均為可允許的。因此小組的判決結果內容是:「假如有新科學證據顯示與原科學證據不一致,而且此證據與原核准之GM產品有關,在此情況下我們認為在繼續評估新證據的影響時間時,暫停核准此產品是有理的」。

      但無論如何,仲裁小組確實發現暫停核准影響EU行政指令內的核准程序的進行,違反了SPS協定。雖然美國、加拿大及阿根廷控訴EU違反了SPS協定內多項的規定,但是仲裁小組僅僅認定EU在GM產品核准的過程中只因為不當延遲違反了規定。其餘的控訴均不成立。

      而此違反項目因為EU已於2004年停止,故小組並未提出任何彌補的建議。

  2. 歐盟未核准個別GM產品的問題

      對個別產品核准所提的12項控訴不成立。其中的1項,即:歐盟對申請核准的20項產品,在核准的過程中有不當延遲,成立。對此項判決,WTO仲裁小組的建議是請歐盟在核准過程中不要再有不當延遲的情事發生。

      對個別的GM產品方面,美國、加拿大及阿根廷的控訴是歐盟禁止市場銷售或暫停核准的方式致影響了GM產品在歐盟市場的銷售,因此歐盟違反了作為WTO會員的義務。控訴國進一步辯稱這些禁止或暫停核准措施非基於科學的風險評估,因此違反了SPS協定。仲裁小組並未接受這樣的控訴,但認為歐盟違反了一項義務,即:在審查20餘項個別產品的核准過程中有不當延遲的情事。其餘有關個別產品的各項指控均不成立。

      對於此項判決結果,仲裁小組建議歐盟應加修正以符合法規規定。假如歐盟已照辦,便無必要核准所有申請之產品。僅僅要求歐盟依正常時程完成審核手續而不要有不當延遲而已。事實上,自仲裁小組成立後,歐盟已依規定核准了部分的GMO產品,Bt11的GM玉米即是其中一例。在此期間,也有一些申請案由申請廠家撤回。例如Bejo-Zaden 公司即以所申請的GM chicory 沒有市場,而且他們也不願意與GM產品牽扯不清而將申請案撤回。

  3. 歐盟成員禁止GMO銷售違反WTO規範嗎?

      仲裁小組認定歐盟成員禁止進口與銷售GM產品違反歐盟對WTO義務。關於此點,小組的建議是請歐盟要求成員國撤銷此項禁令。

      仲裁小組發現歐盟成員國奧地利、比利時、法國、德國、義大利及盧森堡等禁止GMO銷售係歐盟違反WTO 的SPS協定。小組並未質疑歐盟各國可依其所訂行政指令2001/18有禁止GMO銷售的權利。SPS 協定也沒有說不能禁止GM產品。仲裁小組只是審查渠等採行禁止進口的理由是否符合WTO的規定。部分國家採取禁止進口所用的風險評估資料不符合SPS協定所訂的風險評估的要求。仲裁小組認為歐盟部份成員國採取禁止進口所依據之研究資料並沒有將達成合理的風險評估所必須的條件考慮進去。小組發現很多的研究缺乏考量發生的情況(likelihood element),如入侵的可能性、疾病入侵與傳播以及因此而引起生物與經濟的後果等。因此小組認為渠等的禁止進口與銷售並非依據風險評估。

      在此決定下,小組建議應取消這些禁令以符合SPS協定的規定。惟對於科學的爭議仍然存在,況且預防原則(precautionary principle)是確保生物安全性的基礎,小組的決議是否妥適有待進一步的研析。

美國、加拿大、阿根廷贏了嗎?

  美、加等國原本希望WTO能夠判決歐盟對GMO的暫停核准措施違法。但WTO糾紛仲裁小組並未接受美、加等國的觀點。他們認為歐盟的暫停核准措施以及部分會員國採取的禁止銷售措施,在某種情況下未違反WTO規範。因此才有下面的決議內容:「假如有新科學證據顯示與原科學證據不一致,而且此證據與原核准之GM產品有關,在此情況下我們認為在繼續評估新證據的影響期間,暫停核准此產品是合理的。」

  美、加、阿等國也控訴歐盟部分國家使用對個別產品的禁止銷售或暫停核准而停止個別GM產品的核准,對此,他們也認為EU違背了對WTO應盡的義務。他們辯稱由於此種對個別產品的禁止進口或銷售未依據風險評估結果,故違反了WTO的SPS協定。對此,WTO仲裁小組並未接受他們的論點,而只是認為歐盟僅違反了其中1項義務,即:僅在20餘項GM產品的核准過程中有不當延遲,其餘有關個別產品違反WTO規範的控訴均不成立。

  仲裁小組確實認為歐盟成員奧地利、比利時、法國、德國、義大利及盧森堡等國所採取的禁止措施,係未履行WTO SPS之協定。重點是,小組並未質疑歐盟會員有依其行政指令2001/18及SPS協定所允許之採取禁止GMO的權利。仲裁小組在乎的是採取禁止的措施是否符合WTO的要求。結論是,歐盟成員採取禁止所提出之風險評估的依據不符合WTO之SPS協定的規定。依此,歐盟即應請其採取禁止的成員遵守SPS的規定,撤銷禁令。惟由於各方對科學證據的看法以及使用預防原則以確保生物安全性仍未有共識,有待未來進一步研議。

為了生物安全性就可以採取嚴格的法規嗎?

  歐盟是目前對GMO採行最嚴格法規限制的國家,包括所有GMO產品上市及進口前的審核、品名、標示以及可回溯性與監控制度。此小組報告均未觸及這些問題。因此歐盟將不會改變這部分的法規及政策,也不會影響到目前正在仿照歐盟制定這種嚴格的GMO法規的國家的立法。

  事實上,在整個案件的過程中,歐盟的法規從未受到質疑,問題只發生在執行法規的過程中。更進一步說,判決結果不會加速GMO的核准,因為以前審查的只有不當的延遲而已。這樣的判決也不會嚇阻目前世界上有很多國家研訂GMO管理法規的進度。面臨這樣的情況,美國則用選擇式的判決結果以及媒體宣傳,來阻止其他國家以他們具有的權利制定嚴格的GMO管理進口法規。

判決後歐洲對GMO的態度

  本案判決後,歐盟一般人仍然對GM食品沒有好感。WTO對本案的兩項重要問題:GM產品是否與非GM產品相同與GM產品是否可安全食用,並未作出結論。這樣的判決是不可能使歐盟民眾及民間團體接受GMO的。相反地,反對的聲浪更高:例如最近匈牙利宣布為非GMO(GM-free)國家,並稱此舉符合他們的經濟利益。希臘與奧地利也宣布他們全面反對GM作物。目前歐盟內反對GMO發展的地方政府也在增加中。據估計,已有3,500以上的地區性民選政府及170個特別區域也宣布他們的地區為非GM(GM-free)地區。甚至WTO的所在地―瑞士,之前也是一個暫停核准GMO生產的國家。WTO不願顧及此種實況實很明顯。

利用WTO判決可強制其他國家接受基因改造產品(GMO)嗎?

  目前WTO是否為處理GMO問題的適當組織已引起相當熱烈的辯論,特別是是否可使用或在何種條件下可以採取禁止GM產品進口或銷售以保護生物安全而不牴觸貿易之協定的問題。禁止或限制之措施〈如全面性禁止、暫停、對特別GM產品的禁止或某類GM產品的禁止等等.,〉希望與WTO的規範,如SPS、TBT及前GATT等協定均能夠相容。假如個別國家採行這些禁止或限制措施時未能周全考慮到此種相容性時,而GM出口國認為是一種貿易障礙時,便會受到威脅要將此送交WTO爭端機制仲裁以強迫其符合WTO的規範。明顯的有下列幾例:

  1. 2001年9月克羅埃西亞(Croatia)在美國的強大壓力下取消一擬禁止進口GMO法規的制定。11月28日在美國大使館致克羅埃西亞環境部的備忘錄中,美國將其貿易利益擺在克國的環境保護之上,以「如克羅埃西亞執行此項禁令,美國將在WTO規範下爭取權利」之語要脅向WTO提出控訴。在美國的威脅下,克國放棄了此項立法,但其後克羅埃西亞仍於2003年對GMO採取了嚴格的管理措施,規定於某些劃定的保護區、緩衝帶、生態旅遊區與有機農業區不得有GMO的生產。

  2. 另於2001年初,美國大力反對並施壓斯里蘭卡(Sri Lanka)政府全面禁止GMO的食品管理法草案。駐於印度的美國大使館農業參事威脅如果通過禁止GMO,美國將向WTO提出控訴,並且說如果斯里蘭卡不取消禁令而遭受處罰,將會使該國損失1億9千萬元。最後斯里蘭卡取消了此項立法。

  3. 2001年8月玻利維亞(Bolivia)政府與農場工人及小農共同簽署了一項延長原來訂定管制GM及其有關產品一年的協定時,阿根廷政府在生產GM之農企業的支持下,以將向WTO提出控訴對玻利維亞政府施加壓力,阻止了延長禁止GM及其產品的規定。

歐盟的GMO規範合乎WTO的規定嗎?

  依上面的說明,可知美國控訴歐盟管理GMO所用的預防原則(precautionary principle)不合理,是不足奇怪的。1998年歐盟核准了最後一項基因改造產品後,美國即威脅將歐盟事實上暫停核准GMO的舉措提送到WTO仲裁,並伴隨著由生產GM產品的農企業及生技公司向歐盟關說施壓,雙管齊下。美國直到2003年,5年後,才正式向WTO提出控訴。

  美國、加拿大、阿根廷及埃及〈後來很快即宣布退出〉控訴歐盟3項管理GMO的措施不符WTO規範:1.暫停核准,2.拒絕接受新GM產品的申請,及3. 部分國家禁止GM產品的銷售。他們認為上述諸措施均為無法合理解釋的「貿易障礙」,因此違反了WTO協定。

  歐盟開始提出解釋時認為:1.他們質疑他們有違反任何的WTO「措施」,2.他們也提出他們所採取的措施均符合WTO規範的資料與說明。於此值得一提的是,他們一邊在WTO提出說明,其實另一邊歐盟執委會( European Commission )在他們自己的生物科技產業之壓力下主動利用歐盟環境部長會議( Council of Environment Ministers )以強制會員國取消對GMO的禁令。許多人也認為WTO的壓力是歐盟停止暫停措施之主要原因。 歐盟於2005年以懸殊多數否決了歐盟執委會的提案,會員國的禁令問題仍在。

WTO仲裁小組留下哪些問題未解?

  仲裁小組雖然解決本糾紛案的一些問題,但由於本案的複雜性,亦有很多GMO的基本問題並未獲得解決。茲提出說明如下:

  1. GMO是否安全?由於此問題牽涉到WTO是否為適當解決此問題之組織的基本問題,因此仲裁報告並未說明。

  2. GMO是否「像」(like)傳統產品?由於此問題與美國GMO管理法規之基礎─「實質等同」(substantial equivalence)有很密切的關係,可惜的是在本仲裁結果報告中沒有答案。

  3. 歐盟有權利在GM產品上市前以及GMO的風險評估過程作獨立的決定嗎?假如可以的話,WTO即不能質疑歐盟的管理法規,事實上美國一向未質疑歐盟的法規實質內容。問題是,報告內容並未肯定,只是沒有否定而已。

  由於上述問題報告中均未觸及,顯示對控方美國、加拿大及阿根廷有利。一般人民與政治人物反對GMO所關心的是健康與環境安全問題。此糾紛仲裁結果,顯然無法去除這樣的疑慮,相反地,將加深對支持GMO人士背後動機與WTO處理此問題立場的疑慮。更有進者,歐盟可說是目前全世界有最嚴格限制GMO法規系統的區域,其限制包括所有GMO及其產品進口前須先取得同意、品名的確認、標示以及回溯與監控系統的規定等等。而此仲裁報告完全未觸及這些問題,因此未來各國家如要仿效歐盟採行同樣嚴格的法規措施將不會受到這次仲裁結果的影響。

歐盟輸了嗎?

  根據此仲裁報告,正好與美國宣稱的相反,在法律觀點上說,美國並沒有贏,而也沒有輸。加以詳細的分析後,可以知道美國等提出的各項違反WTO規範之指控多不成立。只有其中的不當延遲及部分會員國禁止GMO有違反WTO的規範。而這兩項即使違反了,歐盟目前也沒有必要修正其GMO的管理法規。仲裁結果也不會使歐盟加快核准的腳步。因為並不是歐盟的管理法規有問題,而是執行法規時有問題。因此,可預期的是歐盟並不會因此仲裁結果而修改法規。

  更重要的是,目前歐盟一般的民眾對GMO仍無好感,在此情況下,仲裁結果似無法說服歐盟民眾及團體接受GMO。舉例來說,WTO 1998年所通過的歐盟不得拒絕帶荷爾蒙的牛肉也沒有迫使歐盟解除對荷爾蒙牛肉的禁令。歐盟反而採取行政命令2003/74重申禁令並且向WTO提出一項要求,要求美國、加拿大結束所採行的報復措施。雖然此案仍在討價還價中,惟可以看出歐盟不惜每年付出巨額罰金也要禁止帶荷爾蒙牛肉之進口以保護其消費者的健康。

  由此同時也可看出,即使在WTO糾紛仲裁時輸了,也不必改變國內的政策與法規。現在有GMO禁令的國家,仍然可以維持著,正如同最近奧地利健康部長Maria Rauch-Kallat所言:「保護人民與保護環境有絕對的優先權,而最近的科學研究也證明我們對GMO採取小心謹慎的態度是正確的‧‧‧我們應採用所有可能的方法使奧地利維持為非GM區以確保消費者的安全。」其他的部分歐盟國家也同時表明將維持其為非GM國而努力。在過去的一段時間裡,匈牙利已宣稱維持為非GM國符合他們的經濟利益,希臘與奧地利也已宣稱他們全面反對基因改造作物。在歐盟區域內宣稱反對生產GMO的地方政府也日漸增加,目前已達3,500個民選政府,也有170區域宣稱他們的區域為非GM區域。

對其他國家的啟示

  仲裁報告出來後,美國政府即透過媒體發出強烈的信息表示,這個糾紛案歐盟已經輸了,其餘國家應自其中汲取教訓。美國並宣稱這是「自由貿易」的一大勝利,向「使全世界都接受GM產品」邁出一大步。美國的官員也說,仲裁結果不利於歐盟也向世界其他地區提出警告,特別是亞洲與非洲,不要跟隨歐盟採取禁止或部分禁止GM產品的措施。美國全國玉米生產者協會( The American National Corn Growers Association )也提出相同的威脅:「我們不期望歐盟變為美國玉米的大進口者,但暫停進口措施已對其他國家造成影響。這是個對全世界表示我們不容許歐盟違反WTO規範的信息」。

  這雖然是第一次GMO提到WTO小組上討論,由於目前全世界已有多個國家對GMO採取嚴格限制,很顯然這可能不會是最後一次。2001年,泰國全面禁止試驗與商業化的GMO生產。Benin 也宣布5年的暫停GM作物的生產措施。最近,南非也宣布暫停GMO新案的申請,將等到此技術對國家社經的影響評估完成出來後再行研議是否恢復。即使是瑞士─WTO所在國,於2005年11月也採行5年的GM作物暫停生產與及GM動物的進口。

  美國政府及其他GMO支持者對仲裁報告不正確的解讀很可能對目前已採取GMO嚴格管理或計畫採取嚴格管理的國家造成了威脅。很顯然的,任何WTO會員如對GMO採取限制的措施,將隨時可能遭受任何WTO會員的挑戰。但此並不意味每一項對GMO的限制必然會遭受挑戰或違反WTO規範。相反的,此一爭議也明顯的承認WTO會員有權採行生物安全的法規與措施。爭議是否發生通常取決於利益的損失及產業界所施加的壓力。舉例來說,生技產業大概不會唆使其政府去挑戰瑞士所採行之5年暫停措施,正如大生技公司Syngenta所說:「瑞士的5年禁令對Syngenta的影響不大, 由於瑞士GM之種子市場占不到Syngenta全球總市場的1%。」

  但無論如何,由於引起糾紛所發生的負擔與花費會使有些國家考量採取嚴格的管理措施是否合算,特別是開發中國家,由於他們承擔不起這樣的負擔。為避免這樣的情勢發生,清楚且正確的解讀此案的仲裁結果殊有必要。其他國家應該認清,此種仲裁結果並不影響他們為保護環境採取嚴格管理法規的權利,包括採取禁止、或基於風險評估的暫停措施在內。更有進者,他們也要認清WTO事實上不是適當處理GMO貿易問題的世界組織,理由很簡單,一則WTO缺乏環境方面的專業,二來WTO通常以貿易自由化為優先考量,而將環保、健康安全列為次要的事,顯然對處理此事會發生偏頗。各地政府應以加強執行生物安全議定書或其國內之法規,以保護人民的健康及其生態環境避免遭受GMO的威脅。

  
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