水土保持局監測管理組　陳振宇

壹、前言

　　土石流災害防救工作，過去大多以工程構造物作為減少土石流災害的途徑，近年來由於災害防救已逐漸成為政府的重點施政項目之一，不少專家學者提出以事前防災措施配合各項整治措施做為土石流防災工作推動之重要架構，因此行政院農業委員會水土保持局近年來已推動多項土石流防災監測與應變措施，配合土石流防災避難管理等相關積極作為，期望能於第一時間針對土石流潛勢地區先行對當地民眾提出警告並儘早疏散，以達到減災、消災及避災之具體目標，並確保居民生命財產的安全。

　　為配合行政院農業委員會「新農業運動」的政策推動，對於土石流災害問題，水土保持局亦藉由推動土石流安全防護體系計畫，針對土石流潛勢地區採軟體與硬體並重方式處理，透過結合硬體減災工程及軟體防災措施，建置土石流安全防護體系，以期有效解決土石流災害問題，保護人民生命財產安全。

　　其中硬體減災工程部分，係依據土石流災害敏感程度，配置不同工程方法，如容許土石流「多次小量發生」及「無害通過」，工程考慮「選擇性破壞」及「即壞即修」等。而軟體防災措施部分，則結合地區防災計畫，辦理疏散避難規劃、演練及宣導，並建置保全對象清冊，適時發布土石流警戒，通知居民疏散避難；同時推動自主防災社區，強化基層自主防災能力，以達到土石流災害傷亡趨近零的目標。　　

貳、常見土石災害之類型與防治對策

　　由於台灣山地地形條件特殊、地質環境破碎等不安定之條件，山坡地維護不易，再加上颱風季節暴雨集中等不利的氣象條件，每逢颱風、豪雨季節，在強大雨水沖刷之下，坡地災害隨之而來；目前各類常見坡地土砂災害相關防救對策方法詳見表1 DOCX / pdf / odt，治理工法詳見表2 DOCX/ pdf / odt，其中土石流災害型態詳見表3 DOCX / pdf / odt，土石流災害應變對策詳見表4 DOCX / pdf / odt。

參、土石流防護體系之執行架構

　　土石流是自然現象，人類無法也無必要阻止其發生，但政府在保護人民生命財產的前提下，必須針對可能造成災害的土石流影響範圍積極地執行相關防災措施。現階段國內對於土石流防災工作之整體架構，其內容除包括硬體整治與減災工程外，亦包含警戒發布及疏散避難等軟體防災措施。

　　自95年起，為配合行政院農業委員會「新農業運動」的政策推動，水土保持局除持續歷年的治山防災及土石流防災減災等工作外，亦整合易淹水地區水患治理計畫及石門水庫及其集水區治理計畫等相關資源，結合硬體減災工程及軟體防災措施，針對全台土石流重點防災地區515村里，建置土石流防護體系，以期有效解決土石流災害問題，保護人民生命財產安全。

　　土石流防護體系之執行架構，其執行程序係先完成該地區之易致災因子分析，再經由風險管理評估機制，決定各地區軟硬體防災措施之配置方式與相關資源分配，以期使用投入的資源能達到最高的效益。有關土石流防護體系之執行架構、實施策略及具體作法，摘要說明如下：　　

一、執行架構

　　包含土石流警戒區劃設、土石流警戒發布及疏散避難等軟體防災措施，以及針對易致災地區之硬體減災工程，其重點包含：

　　(一) 針對高優先處理順序及中優先處理順序之土石流潛勢溪流，篩選保全對象較多且減災工程較不足地區，辦理土石流危險聚落易致災因子調查，以掌握災害重點地區，加速完成土石流潛勢地區減災工程之規劃與施作。

　　(二) 經診斷災害發生潛勢為「低」之土石流潛勢溪流，原則上以加強疏散避難、防災宣導等軟體防災措施為主，而災害發生潛勢為「高」及「中」者，則除持續辦理疏散避難等軟體防災措施外，亦加強硬體減災工程。

　　(三) 軟體防災措施包含強化坡地監測，落實土石流災害管理等，完成515村里之疏散避難規劃，並依保全對象多寡調整防災資源。其中，保全對象30戶以上推動自主防災社區，15~30戶者定期辦理避難演練，15戶以下者加強防災宣導。

　　(四) 硬體減工程方面，則依據土石危害之嚴重性及災害敏感程度，採容許破壞或損壞就修等原則，配置不同工程方法，包含容許「多次小量發生」及「無害通過」、考慮「選擇性破壞」、「即壞即修」，並運用「疏→隔→攔→迴避」法(即疏通排水系統、隔離肇災土石、攔阻和阻擋土石生產或移動、迴避災害敏感區)，作為土石流災害之防制與治理對策。其中土石流防護體系硬體減災工程執行目標，又依區位不同，分為上游的崩塌地整治工程、溪流河道之土石流整治工程，以及土石流潛勢溪流內危險聚落之減災工程。

二、實施策略

　　(一) 落實防災整備：完成土石流重點防災地區515村里土石流防災疏散避難規劃，每鄉鎮3年內至少辦理1場演練或宣導。

　　(二) 強化警戒機制：持續更新土石流潛勢溪流基礎資料、提升土石警戒精度，並推動1村里1雨量筒之自主雨量觀測機制。

　　(三) 提昇應變能力：完成105處自主防災社區之培訓，協助社區完成防災相關編組及補助必要之器材。

　　(四) 加速減災工程：完成515處土石流潛勢地區致災因子診斷，並加速減災工程之規劃與施作。

三、具體作法

　　(一) 完成515處土石流防災疏散避難規劃，每5年重新檢討防災疏散避難圖，並辦理雙向溝通座談。

　　(二) 所有具土石流保全對象之鄉鎮，每3年內至少辦理1次防災疏散避難演練或宣導，強化地方防救災單位之縱橫向聯繫。

　　(三) 所有保全對象清冊及土石流防救災相關單位通聯方式，每年重新檢核更新。

　　(四) 提升土石流警戒發布之精準度，土石流警戒發布改以土石流發生機率70％時之雨量作為土石流警戒基準值(250mm~550mm)。

　　(五) 完成515處土石流潛勢地區之簡易雨量筒分送，及自主雨量觀測訓練。

　　(六) 保全對象為15戶以上之村里，優先培訓土石流防災專員，協助地方政府推動自主防災工作。

　　(七) 保全戶數30戶以上村里，優先進行自主防災社區輔導及避難處所設施更新。

　　(八) 完成515處土石流潛勢地區致災因子診斷，並加速減災工程之規劃與施作。

肆、土石流防護體系之具體成果

　　土石流防護體系相關工作，經95年及96年持續推動，已有初步具體成果，以96年土石流防災應變成果為例，概要說明如下：

一、土石流災害傷亡趨近於零

　　為因應防汛期間的颱風豪雨事件，96年度土石流災害緊急應變小組，計開設0604豪雨、帕布颱風暨梧提颱風、0809豪雨、聖帕颱風、韋帕颱風、柯羅莎颱風、米塔颱風土石流災害緊急應變小組等7次共29日，開設期間除依據氣象局雨量資料及土石流警戒基?值，即時監控雨量變化，並適時以語音、簡訊通知各地方政府、緊急聯絡人及相關媒體加強宣導及執行警戒作為。96年累計發布紅色警戒598條次，黃色警戒1,659條次，地方政府累計疏散6,199人次。

　　在各級政府積極作為及民眾配合疏散避難的努力下，94年至96年期間，雖然由於全球暖化及氣候變遷，近年來極端降雨事件頻仍，但土石流災害傷亡卻已逐年下降，並趨近於零，成效顯著。

二、強化土石流警戒區分級(黃、紅色)發布機制

　　依據「土石流防災疏散避難作業規定」，土石流警戒區之發布，係依颱風或豪雨開始降雨之不同階段，分別定義為黃色警戒或紅色警戒，發布時水土保持局將以傳真及電話方式，通報至各級政府災害應變中心，並以手機簡訊及電話語音方式將土石流警戒發布訊息同步通知當地村里長與緊急聯絡人。其中黃色及紅色警戒之定義與發布時機如下：

　　(一) 黃色警戒：當中央氣象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時(此時可能尚未開始降雨)，由農委會水土保持局發布該地區為二級(黃色警戒)土石流警戒區，地方政府應進行疏散避難勸告。

　　(二) 紅色警戒：某地區實際降雨已達土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為一級(紅色警戒)土石流警戒區，地方政府得指示撤離強制疏散。

　　(三) 地方政府可依各地區當地雨量及實際狀況，自行發布局部地區為二級(黃色警戒)或一級(紅色警戒)土石流警戒區。

三、落實土石流防災疏散避難規劃與演練

　　截至97年5月止，水土保持局計已協助地方政府完成土石流防災疏散避難規劃463處，演練452場，使土石流潛勢溪流影響範圍內之居民，熟悉疏散避難路線及時機，災害發生時可有效減少生命損失。

四、培訓土石流防災專員

　　為協助地方政府推動土石流防災工作，強化基層防災能力，針對土石流潛勢溪流附近之在地人進行招募組訓，總計培訓土石流防災專員1,158人次，投入土石流社區自主防災工作。

五、建立疏散避難計畫

　　協助19縣市158鄉鎮市522村里，針對居住在土石流潛勢溪流影響範圍內之居民，以村里為單位，建立土石流防災疏散避難計畫，並建置保全對象清冊計31,465人。

六、建置土石流及崩塌地調查數值資料庫

　　運用衛星影像、航空攝影及遙測技術，進行山坡地土石流及崩塌地調查數值資料庫之建立，作為後續防災及整治之依據；目前調查成果全台土石流潛勢溪流共計1,420條，崩塌地面積43,570公頃。

七、充實疏散避難處所設施

　　為提升居民於颱風、豪雨期間，疏散避難之意願，降低土石流災害發生時之傷亡，水土保持局特別針對重點防災地區，支助地方政府充實避難處所之民生基本設備、通訊設備及基礎簡易救難設備，項目包括避難處所內寢具、炊具及發電設施等，截至97年止，計已充實201處。

八、推動土石流自主防災社區

　　結合當地居民、學術單位，建立「土石流自主防災社區」，其目的為輔導社區建立土石流自主防災團隊，透過辦理社區土石流防災教育講習，建立相關工作之運作機制與熟習社區防災管理與自主檢查之工作，強化居民平時的防災、災前的整備、災中的應變以及災後的復原知識等，將土石流災害損失降到最低，截至97年止，計已推動108村里。　　

伍、結語

　　面對土石流等坡地災害首先是預防它的發生，因此水土保持局近年來積極推動崩塌地源頭處理工作，也持續辦理治山防災及野溪整治等工程。但是任何的防災工程都有其一定的保護限度，當天然災害的規模大到一定程度時，災害仍然無法避免，這時就必須藉由事前減災、災中應變及災後復建的措施，將災害降到最低的程度。土石流防災疏散避難，就是在補救防災工程之不足。同時，透過平時的軟體防災整備措施，例如防災演練即可讓各搶救災單位熟悉相關標準作業程序，確實有效達成防救災任務，也讓土石流潛勢區附近的百姓，在防汛期能隨時提高警覺，進而確保生命財產安全。

　　災害管理應為持續性的工作，需要經過長期規劃與執行；從平時、災前、災時到災後，每個階段都具有其相互連結之關係。災害發生時，若能迅速做好緊急應變措施，即可在有效時間內進行搶救災工作、減輕生命財產損失、降低二次災害發生的可能性，且有助於復原重建工作之推動，但所有的緊急應變有賴於平時做好準備，也是目前國內外防救災工作之共識。從過去之防救災經驗看來，災害管理不僅是「事後的反應措施」更應重視「事前的預防」。為加強土石流之「災害管理」，提升大眾對土石流災害之應變能力之目標，建立土石流災害防救體系中各階段之實施應變運作機制，規範各防救災業務的整合與協調，落實土石流災害防救業務之推動，土石流災害防救相關作業程序之擬定為協助地區災害防救計畫擬定之重要之工作項目。

　　水土保持是整體性、長遠性、預防性和防災性的工作，其成效是「有限性」，並非「萬能丹」，非短期間能看出顯著成效，惟有透過社區組織、凝聚社區力量、提升社區防災意識，本著「由下而上」之精神進行防救災工作，才能達到減災、防災之效果，拉近居民彼此之間的距離，更能於災害發生時，即時進行救災應變的工作，將災害損失降到最低。