一、前言

　　美國在1980年中期即開始推動土地與環境保育政策與計畫，以解決因農場營運而衍生、日益嚴重的環境惡化問題。1985年美國農業安全法(Farm Security Act)中開始執行「長期休耕保育計畫」（Conservation Reserve Program），提供補貼使環境敏感的土地(environmentally sensitive land)離農或離牧。歷經1990年農業法(食品、農業、保育與貿易法 (Food, Agriculture, Conservation and Trade Act)、與1995、2002年的農業法，此計畫一直持續在執行中。到2007年，美國透過此計畫而休耕的土地已達3,670萬英畝，約占美國耕地面積的10％。

　　在2002年以前，大約只有9％的農地保育計畫總經費是用於農地保育；休耕計畫卻占農地保育計畫總經費69％，保育技術協助計畫經費則占農地保育計畫總經費之22％。

　　而2002年美國農業法特別提升使用地的保育工作(conservation on working lands)的經費，以強化美國農地保育工作；而2002年之後，此項下的計畫經費使用則開始大量增加。在2002至2006年，美國農地保育工作的計畫總經費中，使用地保育工作之經費比例已增加到占 25％，休耕計畫的支出比例則降至54％，保育技術協助計畫經費則占18％，其它保育計畫合計則只占約4％。

　　2002年美國農業法另一項著重的是溼地復育計畫。原本在2002年以前，加入溼地復育之農地面積僅占全部休耕土地面積的4％，而2002年美國農業法，通過讓補貼計畫中可休耕土地面積上限增加4百萬英畝，並允許溼地復育土地可合併計入。至2006年為止，美國加入此計畫之土地面積已達185萬英畝。2007年初，美國加入溼地復育計畫的土地面積已超過200萬英畝。

二、美國主要農地保育政策

　　美國農地保育計畫可分為兩大類，一是農地休耕保育計畫（land retirement programs），二是使用地保育計畫（working land conservation programs）。其中農地休耕保育計畫主要包括「長期休耕保育計畫」和「溼地保育計畫」 (Wetlands Reserve Program)。而使用地保育計畫之種類則相當多元，包括「環境品質補助計畫」（Environmental Quality Incentives Program）、野生棲地補助計畫 (Wildlife Habitat Incentives Program，WHIP)、安全保育計畫(Conservation Security Program)、保育技術協助計畫(Conservation Technical Assistance)、牧草地保育計畫(Grassland Reserve Program)，以及農牧地保育計畫 (Farm and Ranch Lands Protection Program)。以下分別加以介紹:

　　(一) 長期休耕保育計畫（Conservation Reserve Program，CRP）

　　美國自1985年通過農業安全法 (Farm Security Act) 之後，即開始實施此一保育計畫。CRP係由美國USDA與自願加入此計畫的農民簽定10至15年的長期休耕合約，農民同意在簽約的土地上種植草皮、樹木或其它具保育土地性的作物，而農民則可獲得農地租金以及增強土地保育措施的費用補償；參加CRP的農民，可獲得每年每英畝的農地租金平均是48.43美元，每位簽約的農民最高支領租金上限是50,000美元。美國對加入長期休耕保育計畫的土地總面積則採取總額管制之方式來管理；2002年美國通過「農業安全與鄉村投資法」（Agricultural Security and Rural Investment Act of 2002，以下簡稱「2002年美國農業法」）時，將 CRP土地面積上限從原來規定的上限36.4百萬英畝，增加到39.2百萬英畝。圖1為2004年美國長期休耕保育計畫之給付全國分配情況。2005年時，美國農民簽約加入CRP計畫的土地面積達35百萬英畝，美國政府對此項計畫的支出則達18億美元。截至2007年年初，加入CRP的土地總面積則已達到36.7百萬英畝，而自2002年至2006年美國政府對CRP之支出合計已達92億美元。

　　(二) 溼地保育計畫（Wetland Reserve Program）

　　此計畫主要為復育原為溼地的農地，藉由簽約分擔成本、長期租用(30年)或購買土地使用權(easement)的方式來復育溼地；長期租用下，每位農民每年最高請領補貼金額為5萬美元，但簽約若是出售永久土地使用權者，請領補貼金額則無以上限制。2002年美國農業法將加入溼地保育計畫總面積上限由110萬英畝，提升到230萬英畝；該法並授權與要求USDA每年此項計畫之執行績效須達25萬英畝。在2005年時，此計畫項下之支出為161百萬美元，簽約之土地約170萬英畝；而截至2006年為止，美國加入此計畫之土地面積已達185萬英畝。而自2002年至2006年美國政府對CRP之支出合計已達13億美元。

　　(三) 環境品質補助計畫 （Environmental Quality Incentives Program，EQIP）

　　環境品質補助計畫主要在於提供財務與技術，協助參與計畫的農民在符合規定的土地，包含農場、牧場上建置環境保育的設施，以整合環境保育與農場運作實務。對農場基礎性的起始設施設置成本之補助比率，最高可達75％(2005年EQIP的統計全國平均補助比率為60％)。另外在此計畫下，提供財務誘因，使採用某些環境保育實務的農民可獲較多的補助。在EQIP下，每位農民最多可獲45萬美元的補助上限(2002年以前最多每人只有5萬美元)。

　　在2002年美國農業法的規範下，EQIP特別增加對畜牧農場的補助，亦即 60％的EQIP經費必須用在畜牧相關的生產活動上，比1996年農業法的規範增加50％。所以到了2005年以後，環境品質補助計畫的支出大幅成長(見圖2)；2005年的EQIP就有444百萬美元經費之支出，63,800位農民受惠，共計136,200項環境改善實務(包含空氣、水、土壤品質)，加入EQIP計畫的農場面積達9,450萬英畝。從圖3之EQIP計畫給付全國分配圖來看，受惠的農場似乎很平均地分佈在美國各地。此外，在2002至2006年間，環境品質改進計畫支出的金額總計為39.3億美元，外加由農產信用公司(Commodity Credit Corporation) 2億7千萬美元對地面水與地下水保育的額外經費。

　　(四) 野生棲地補助計畫 (Wildlife Habitat Incentives Program，WHIP)

　　野生棲地補助計畫主要係提供農民與土地擁有者補貼誘因，以開發或改善特定土地成為合適之野生棲地，以保育各種野生動植物之生存環境與條件。在WHIP的計畫下，有些農場實施之保育措施可提升農民之收入或降低管理支出；此計畫亦可用於管制外來種動植物、復育原生動植物、管理非工業用林地，或其它有助於改善野生棲地，並有助於環境保育的計畫。2002年美國農業法通過360百萬美元的野生棲地補助計畫經費，每年平均有約5,000萬美元的經費投入此項計畫。

　　(五) 安全保育計畫 (Conservation Security Program，CSP)

　　此項計畫為2002年美國農業法中新增的計畫項目，旨在獎勵對實施有效環境管理實務的農場，同時也補助農場採用提高保育效益的營運措施；在計畫實行中，參與者必須同意維持或實施指定的環境保育措施5至10年，即可獲得符合規定的補助。每位參加計畫的農民，在計畫執行期間可獲得20,000至45,000美元之補貼。以此計畫目前的執行的情況來看，採用環境改善(enhancements)而獲得補助的案例占本計畫的80％。2004至2006年，安全保育計畫之總經費為5億美元。

　　(六) 保育技術協助計畫 (Conservation Technical Assistance，CTA)

　　經由保育技術協助計畫，美國農業部將現行之農場保育與環境改善技術，提供給參與計畫的農民，內容包羅萬象，諸如技術專家的直接協助、保育標準、自然資源存量資訊、訓練與認證工作、以及保育創業誘因機制等。特別是經由建立技術服務提供者(Technical Service Providers)計畫，轉介經認證的技術服務人員給需要的農民與農場來執行專案，至目前為止，美國已有超2,500位經認證之技術服務提供者，共獲得經費5千2百萬美元的服務收入。在2002至2006年間，CTA計畫的總計畫金額為35億美元。從圖1亦可看出 CTA 計畫在美國土地保育計畫總支出中占有相當重之比例。

　　(七) 牧草地保育計畫 (Grassland Reserve Program)

　　牧草地保育計畫主要是用來改善與保育原始的放牧地 (grazing land)，農民可透過長期土地租賃契約(10年、15年、20年或30年)或售出永久使用權(permanent easements)的方式，在允許正常牧草收割的運作方式下，獲得計畫的補貼，但是簽約執行計畫的農民必須復育或保持牧草地的適當生長情況、維護各種相關的環境保育措施、以及不可將加入計畫之土地移作耕作或其它用途。在此計畫下，若是農民選擇租約方式，可獲地租補貼最高可到牧草地收割價值的75％，牧地復育與維護成本最高亦可獲得75至90％的補助。全國之牧草地保育計畫土地面積執行上限為200萬英畝，此計畫2002至2006年之總經費為2億5千4百萬美元。而自2003~2006年，此項計畫執行之經費支出已達2億3千6百萬美元。

三、美國農地保育計畫之受益對象

　　若將農場依營運收入區分為三大類，營收每年超過25萬美元且農場經營者自認農場經營為其主要工作之農場，稱為商業農場(commercial farms)，此類農場占全部農場之比例為10％；每年營收少於25萬美元且農場經營者自認農場經營為其主要工作之農場，稱為中型農場(intermediate farms)，此類農場占全部農場之比例為25％；其它經營規模較小，或者農場經營非為業主之主要工作者所擁有之農場則稱之為鄉村型農場(rural residence farms)。

　　美國USDA分析，前述各種農地保育計畫之受益對象，若以農場營運收入來區分，不管是參與計畫之農場比例或是受補貼金額所占之比例，經營規模較小的鄉村型農場受益最大；圖4中之數據顯示，2004年農地保育計畫受補助的農場中，小型農場獲補助的比例，占全部參與計畫農場近60％，而且以受補助金額占該年度總農地保育經費之比例也近50％。

　　若再以受補貼農場家戶所得來看(見圖5)，2004年所得介於50,000至99,999美元的農場，獲農地保育補貼占全部參與計畫農場之比例最高，約超過25％；而以獲補貼金額所占之比例來看，此類所得農場所獲補貼的金額，占總金額的比例也最高，也是超過25％；圖中很明顯地可以看出，農場所得高於100,000美元，其獲農地保育計畫的農場比例大約僅占全部參與計畫農場之30％(所獲補助之金額也約占總經費之30％)。因此美國農業部評估，其所執行之農地保育計畫，除了在環境保育的成效之外，對小型鄉村型農場，以及中低所得之農戶所得，也有支持的效果，據USDA的統計，此類補助約占中低所得農戶平均毛現金所得的23％。

四、結語

　　USDA對近來農地保育計畫執行績效之評估認為，與1982至2003年間相比較，目前每年土壤侵蝕已從30.6億噸降至17.5億噸，下降比例達43％，其中CRP和EQIP計畫之成功應是主要的因素；而溼地復育在1997~2003年間亦約回復淨面積超過26,000英畝；另外，USDA也認為農地保育計畫在野生棲地保育、空氣品質、水質等各方面有長足之貢獻，特別是自2003年起，USDA開始在農地保育計畫中加強降低溫室氣體排放減量之目標，據估計到2012年可貢獻12百萬公噸的碳排放減量。

　　但USDA也檢討未來農地保育計畫可加強或改進之處，例如美國境內有多處河川、湖泊有持續優養化的情況亟需改善、墨西哥灣和乞沙比克灣海水含氧量不足，以及最近受到注目的生質能源作物可能對農地保育政策之影響，都是未來將面臨的重要課題。

參考文獻

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