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「韓國稻米保價收購政策調整實施經驗與效果」考察報告摘要

逢甲大學國際貿易系教授兼商學院副院長 楊明憲
台灣大學農業經濟系教授  陳郁蕙

一. 前言

  台灣稻穀保價收購制度行之有年,對維持台灣稻米生產及糧價穩定雖具成效,惟並不符合 WTO 削減境內補貼之趨勢,且未來稻米關稅配額及高關稅均將面臨進一步自由化之壓力,有必要及早調整因應。反觀鄰近台灣且農業特性相似的韓國,已於 2005 年廢止「政府秋穀購買制」,轉為實施稻米直接給付制度,給予稻農固定給付及變動給付,不但符合 WTO 削減境內補貼之趨勢,且讓稻米價格與市場機制接軌。基於韓國稻米政策改革經驗應有許多值得台灣稻米政策調整時參考的預期,特別是其政策改革背景、政策目標、實施過程、政策措施,以及至今的實施成效,更是值得觀察的重點。

  因此,在行政院農委會與駐韓代表處的安排下,組團赴韓考察,由逢甲大學國際貿易系楊明憲教授擔任團長,團員包括國立台灣大學農業經濟系陳郁蕙教授、國立中興大學應用經濟系張國益助理教授、行政院農業委員會農糧署林傳琦科長、莊岳峰視察以及行政院農業委員會企劃處蔡靜瑩專員等,在民國 98 年 3 月 15 日至 3 月 21 日 共 7 天的密集拜會及參訪行程中,從韓國中央政府的農林部 (Ministry of Food, Agriculture, Forestry and Fisheries, MiFAFF) 、農協中央會到稻米主要產地的金堤市 (Kimje City) 政府農業技術中心、金堤市農協暨米穀綜合處理中心 (RPC) ,以及首爾大學、高麗大學、韓國農村經濟研究院等學術研究單位,涵蓋中央及地方產官學各界,經多方的瞭解、資料查考及交流座談之後,初步已獲具體輪廓和豐富內容,可作為台灣未來在從事稻米政策改革之重要參考。

. 政策演變

( ) 政策概述

  韓國於 1961 年起開始實施稻穀保價收購制度,並於 1995 年依烏拉圭回合談判所達成的農業協定開放稻米進口,採限量進口方式辦理 (minimum market access, MMA) ,在限量進口期限的 2004 年,韓國曾在 WTO 架構下與 16 個國家再度諮商進口方式,但為緩和市場開放影響,韓國政府堅持延緩實施稻米關稅化之立場。

  另韓國政府需於稻米收穫前向穀物流通委員會 (GMC) 諮詢建議之稻米收購數量和價格,依韓國糧穀管理法規定,政府收購稻米價格必須經國會同意。為緩和農民資金負擔, 1997 年建立稻米契約收購制度,政府在育苗前公佈設定之收購價格和數量,並預先支付 30 % 價款予契約稻農,收穫期間農民仍可選擇其他稻穀銷售管道。 2001 年以前,政界人士為拉攏農民選票,每年都提高收購價格,但在 2001 年,韓國農林部發表稻米產業中長期對策,以適量生產為目標,不以增產為目的,且稻米收購價格亦不再像往年一樣年年提高。

  不過,為因應 WTO 新回合農業談判,農業補貼將被要求做更大幅度削減的趨勢,國會於 2005 年 3 月最終審議通過廢止「政府秋榖購買制」,並於同年秋季實施稻米直接給付制度,給予稻農固定給付及變動給付,以補償農民所得損失;同時,亦推行「公共儲備制」 (public storage system) ,由政府以市價方式購進安全存糧所需之最低庫存。

( ) 改革背景

1. 削減 AMS 勢在必行

  2004 年韓國 AMS 上限為 1 兆 4,900 億韓元,而 AMS 使用量已達 1 兆 3,708 億韓元, AMS 使用額度已超過約束限制的 90 % 以上,其中稻米補貼占 AMS 使用量的 97 %,故若要再提高收購價格,則收購量勢必減少,同時,在 WTO 杜哈回合談判亦有進一步調降 AMS 的傾向,故稻米保價收購制度被迫調整。

2. 庫存量不易去化

  若繼續收購,將使生產過剩及庫存量持續增加,因每人消費呈現遞減趨勢,且學童和軍隊人數亦減少,進口量卻仍不斷增加,故將使庫存問題更加嚴重。

3. 先驅政策實驗已有基礎

  在 2003~2005 年間已開始推動休耕及轉作政策,曾休耕面積為 2 萬 7 千公頃 ,佔稻作面積 95 萬公頃只有 3 % ,惟成效不彰。原 2001 年的「水田農業直接支付制」及 2002 年的「稻米所得保全支付制」 ( 或稱所得補填直付制 ) 對於保障農家收入有困難,因此,直接給付即將原有作法合併為「目標價格制」,即以「水田農業直接支付制」為固定給付的基礎,「稻米所得保全支付制」為變動給付的基礎。

4. 政府收購價格扭曲市場機能

  2001 年以前,政界人士為拉攏農民選票,每年都提高收購價格,但在 2001 年,韓國農林部發表稻米產業中長期對策,以適量生產為目標,不以增產為目的,且稻米收購價格亦不再像往年一樣年年提高,在 2004 年的市價高於政府收購價格,正是取消政府收購價格的時機。

5. 總統意志強力推動

  改革派的盧武鉉總統於 2004 年 2 月 29 日 就任,即大刀闊釜的改革,在所謂「國民參與政府」的農村政策中核心政策之一就是消除城鄉差距,採用直接給付制,以提高農民收入,故一年後即強力推動政策改革。

6. 2004 年限量進口承諾到期

  韓國為繼續採行限量進口措施,曾在 WTO 架構下與 16 個國家再度諮商進口方式,但為緩和市場開放影響,韓國政府雖堅持延緩實施稻米關稅化之立場,但尚難評估未來如何維持農民收益;同時,在 2004 年稻米進口諮商時,稻農要求政府採行收入穩定措施。故政府選擇在 2005 年開始實施政策改革。

( ) 改革過程

1. 政府政策改革前,國會曾舉辦過 3 次公聽 會。

2. 成立「稻米農業對策委員會」,由主要稻米產地代表的 12 個組合長組成,在一年內共開 6 次委員會,作成如下建議:

(1) 在最後一次公聽會 (2005 年 2 月 21 日 ) 提出「稻米補償相關法令意見書」,此因國會修法在 2005 年 5 月前就要通過,韓國為 5 月開始播種,農民將依法令內容決定當年是否繼續種稻。

(2) 農協將意見整理後提至農協定期代表會議通過後,再向農林部反映。

( ) 政策目標

1. 降低 AMS 回歸市場機制

  因 2004 年稻米 AMS 使用額度已超過約束上限 92 %以上,故為降低 AMS 符合 WTO 國際規範,並使稻米價格決定回歸市場機制,爰進行稻米保價收購政策調整。

2. 確保農民收益

  不因保價收購之廢止而減損農民所得,最直接的方法即是將既有的「水田農業直接支付制」及「稻米所得保全支付制」合併為「直接給付制」,並分別與固定給付及變動給付連結,同時訂定目標價格保障農民所得水準。

3. 解決政府庫存過多問題

  由於保價鼓勵生產的誘因仍在,政府收購量占產量比重在 2004 年達 14.2 % ,且進口量又逐年遞增,在 2004 年前 10 年進口量由基期消費量之 1 % 增至 4 % ,後 10 年將由 4 % 再增至 8 % ,預期政府庫存將不斷累積,故進行稻米保價收購政策調整。

4. 減輕政府財政負擔

  政府財政支出在 2001 年起因導入實驗型政策,而使財政支出居高不下,大多在 1.8 ~ 1.9 兆韓元之間,較 2001 年之前的 1.5 ~ 1.6 兆韓元明顯增多。

( ) 主要政策

  2005 年推動糧政改革,廢止秋穀購買制,改革內容主要有二: (1) 實施稻米直接給付制度; (2) 實施公共備儲制度。

1. 直接給付

  直接給付採申請制,在每年的 7 月 1 日 ~ 8 月 31 日向各村里辦公室申請,申請資格為在 1998 年 1 月 1 日 ~ 2000 年 12 月 31 日間水田實際種植蓮藕、莞草、水稻、水芹菜等,且面積在 0.1 公頃 以上者。政府對於不具資格者並無另外補助。直接給付包括兩部分:固定給付與變動給付。韓國認為固定給付屬於綠色措施,而變動給付則屬於 AMS ,但在 2005 年後迄今並未通報 WTO 。在發放作業上,固定給付係由韓國農漁村公社負責,變動給付則由農協負責。

(1) 固定給付

一 背景:固定給付係源自 2001 年至 2004 年實施之「水田農業直接支付制」改制而成,原 2001 年每公頃給付金額為 400,000 韓元, 2004 年為 532,000 韓元。

二 給付金額:固定給付有 3 個來源:中央、道、市(郡)。中央有全國統一標準,並分為稻米振興區(占 92 %)與非振興區(占 8 %) ( 即是否為稻作保存區 ) ,每公頃金額分別為 746,000 韓元及 597,000 韓元,由中央撥款並納入地方預算中,此為計算綠色措施的部分;另地方的道、市(郡),亦會在固定給付金上加碼,但標準不一,例如全羅北道每公頃為 40,000 韓元、金堤市為 228,800 元,合計在金堤市稻米振興區的稻農每公頃可領取固定給付為 1,014,800 韓元。

(2) 變動給付

一 背景:變動給付係源自 2002 年至 2004 年實施之「稻米所得保全支付制」。

二 給付金額:依目標價格與市場價格之價差 85 % ,扣除已領取的固定給付之後,不足部分則為變動給付。其中目標價格訂為 170,083 韓元 /80 公斤,係由下列 3 項所構成:

j 2001 ~ 2003 年稻米價格之平均價格 =158 千韓元 /80 公斤

k 2001 ~ 2003 年秋穀收購平均直接所得效果 = 秋穀收購量 ×( 收購價格 - 市場價格 )/ 產量 ×80 公斤 =3 千韓元 /80 公斤

l 2003 年水田農業直接支付金 = 9 千韓元 /80 公斤;因 2003 年水田農業直接給付金額最高, 2002 年為 250,000 韓元 / 公頃; 2003 年為 532,000 韓元 / 公頃; 2004 年與 2003 年相同。

因此, 158 千韓元 /80 公斤 +3 千韓元 /80 公斤 +9 千韓元 /80 公斤 = 170,083 韓元 /80 公斤 。

  政府原先保證收購價格為 160,160 韓元 /80 公斤 ,而改為目標價格的調整,須經由國會同意才行。目標價格原規定每 3 年檢討一次,但在 2008 年理應要調降為 161,265 韓元 /80 公斤 ,但因政治考量, 改為每 5 年檢討一次,預計 2010 年將調整目標價格。

2. 公共儲備制

(1) 數量: 2005 年的公共儲備量為 86 萬公噸 ( 即 600 萬石, 1 石 =144 公斤 ) ,每 3 年檢討一次, 2008 年已降為 72 萬公噸,此為依聯合國糧農組織 (FAO) 所訂安全存量標準占消費量 17 % ~ 18 % 。其中有一半數量係在收穫期 (10 ~ 12 月 ) 購進,並在隔年 5 ~ 8 月青黃不接時期拋售,兼具穩定糧價之效。

(2) 價格:買入價格係由國立農產品品質管理學院調查於收穫期之價格做為基準,調查對象係依全國 104 個農協及民間綜合米穀處理中心 (RPC) 及民間碾米廠,以 10 ~ 12 月平均米價換算成稻穀價格。優先支付 90 % 價格,其餘 10 % 等至 12 月底時再依 10 ~ 12 月均價支付。涵蓋所有等級的稻米,基本上為簡單平均價格。

( ) 政策成效

1. 價格略微下跌但尚稱平穩

  在 2005 年即第 1 年實施新制時的秋天,因農民或糧商不安,拋售稻米導致米價曾下跌 14 %,這不是制度面問題,而是管理與心理因素所造成的。但米價在 6 、 7 個月後已回升至 2004 年的原先水準。 2007 年因颱風歉收,還曾使市場價格高於目標價格,致使當年的變動給付等於零。 市場價格沒有大幅下跌之原因可歸納有四: (1) 進口量只有消費量 4 % ; (2) 政策實施之初,市場價格下降 14 % ,只是預期心理造成; (3) 在實施直接給付制度之前,價格支持水準與市場價格差不多; (4) 目標價格高,對市場價格仍具支持效果。

1 稻米價格動向之比較

單位:韓元 /80 公斤 白米, %

產 地

零售

政 府

全年平均價格

變動百分比

收穫期價格

變動百分比

販賣原價

收購價格

( 二等品基準 )

變動百分比

1998

146,100

3.6%

   

172,080

139,020

5.5%

1999

153,701

5.2%

   

180,720

145,970

5.0%

2000

157,776

2.7%

   

190,640

154,000

5.5%

2001

157,613

-0.1%

   

192,480

160,160

4.0%

2002

154,385

-2.0%

   

194,240

160,160

0.0%

2003

161,321

4.5%

   

195,600

160,160

0.0%

2004

165,558

2.6%

161,630

 

197,360

160,160

0.0%

2005

154,572

-6.6%

140,031

-13.4%

192,000

140,245

-12.0%

2006

143,898

-6.9%

147,715

5.5%

168,960

148,075

5.6%

2007

150,008

4.2%

150,810

2.1%

173,280

150,196

1.4%

2. 種植面積、總產量及單位面積產量均減少

  稻米政策改革之前,由於政府保價收購,具有鼓勵生產的作用,不僅稻作面積增加,農民亦同時追求單位面積產量的提高;但在 2005 年廢止保價收購政策之後,稻作面積及產量均呈同步下跌的情形, 產量由 2004 年的 500 萬噸降至 2008 年的 461.5 萬噸,減產 7.7 % ,如表 2 所示 。

2 韓國稻作面積、產量與 單位面積產量

面積

產量

單產

千公頃

千公噸

公斤 / 公頃

2000

1,072

5,291

4,970

2001

1,083

5,515

5,160

2002

1,053

4,927

4,710

2003

1,016

4,451

4,410

2004

1,001

5,000

5,040

2005

980

4,768

4,900

2006

955

4,680

4,930

2007

950

4,408

4,660

2008

936

4,615

4,930

2008 年較 2004 年

變動率 (%)

-6.49

-7.70

-2.18

3. 稻農所得並無明顯減少

  稻農所得分為來自生產收入及政府的直接給付。其中,稻農收入係由價格與產量相乘的結果,每公頃稻作收入由 2004 年的 790.1 萬韓元,減少為 2007 年的 672 萬韓元,減少 118.1 萬韓元,減幅達 15 % ,即分別為產地價格下跌 7 % 和 單位面積產量減少 8 % 兩者加總的結果。不過,在政策改革的同時,韓國稻農可另外獲得政府的直接給付,包括固定給付與變動給付,直接給付金額合計均在 100 ~ 150 萬韓元之間,可彌補稻農在生產上收入的短差,故稻農所得並沒有明顯減少。只是 2008 年因肥料及農藥費用提高,才造成稻農所得略為減少。

3 韓國稻農收入

項目

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

產值

億韓元

105,046

95,564

88,359

99,631

85,368

84,057

78,575

稻作面積

千公頃

1,072

1,053

1,016

1,001

980

955

950

每公頃產量

公斤

4,970

4,710

4,410

5,040

4,900

4,930

4,660

稻作農家

千戶

1,078

985

945

914

938

903

875

每戶稻作面積

公頃

0.99

1.07

1.08

1.10

1.04

1.06

1.09

農業粗收入

千韓元 / 戶

19,514

19,951

23,611

26,623

26,496

27,322

26,102

稻米粗收入

千韓元 / 戶

7,758

7,471

8,049

8,653

7,264

7,578

7,296

稻米粗收入

千韓元 / 公頃

7,801

6,989

7,487

7,901

6,953

7,165

6,720

直接給付

千韓元 / 公頃

1,538

1,210

1,043

資料來源:韓國農業統計年報 (2008) ,韓國農林部。

4. 中央政府財政支出逐年下降

  中央政府財政支出逐年下降,較政策改革之前為少。在 2005 年之前,政府財政支出主要是保價收購及「水田農業直接給付制」、「稻米所得保障給付制」,從 2005 年起完全只有固定給付及變動給付。 2004 年的中央政府直接給付為 1 兆 9,048 億韓元 ( 含保價收購 1 兆 4,233 億 ) , 2005 年、 2006 年、 2007 年的中央政府 直接給付分別為 1 兆 5,077 億、 1 兆 1,554 億、 9,912 億韓元,但未含地方政策配合之補助款。

  若將政府庫存依市價收購所發生的支出列入計算,則中央政府財政支出總和在 2005 年、 2006 年、 2007 年分別為 2 兆 7,699 億韓元、 2 兆 883 億韓元、 1 兆 7,741 億韓 元,雖然改革之初中央政府財政支出有明顯提高的現象,但已有逐年遞減,並在 2007 年已較 2004 年為少。

  2005 年稻米政策調整至今,第 1 年因市場價格下跌幅度大,變動給付負擔高,但現在市場價格回升,財政負擔即變少,例如 2005 年直接給付額 1 兆 5 千億韓元, 2007 年為 1 兆韓元。此外,會造成政府財政支出減少的原因,除了糧價回升致變動給付金額變少外,主要原因在於 2006 及 2007 年政府收購數量大幅下降所致。

5. 政府庫存下降

  政策改革之前的政府收購為庫存主要來源, 1991 年至 1997 年平均收購量占產量約 25.7 %, 2004 年收購量占產量比率為 14.2 % ,年底庫存為 85 萬公噸;但 2005 年起改採公共儲備制,公共儲備量 86 萬公噸, 2008 年考量消費量下降,依消費量之 17 % 決定庫存水準,下修為 72 萬公噸。

6. 農協在庫存角色加重

  在秋穀購買制之前,農協即已經在作收購、加工業務,在實施「公共儲備制」 之後功能更強化,政府抽手之後,農協角色變重,例如 2002 年政府收購量為 79.1 萬公噸 ( 即 550 萬石 ) ,在 2008 年降至 40 萬公噸,僅占產量 9.5 % ;反觀農協則由 90.2 萬公噸 ( 即 628 萬石 ) 增至 151.7 萬公噸,占產量 27.8 % 。因為農協角色更形重要,農協並沒有因政策改革而被政府將之邊陲化的感覺;同時, 政府也大力補助各地農協蓋現代化的乾燥儲藏中心 (Dry and Storage Center, DSC) ,由政府補助 60 % , 這也有助於改革的順利進行。

7. 農民及各界反應情形

(1) 農民:並沒有反對聲音,主要是因為政策改革前後的 稻農所得差 不多,且目標價格訂得很高,與原本的政府收購價格差異不大。在固定給付與目標價格之間,農民選擇希望將固定給付金額再提高,而政府也希望將目標價格調降,以與市場經濟接軌。

(2) 糧商: 在政策改革後,農協在公糧儲備中扮演更重要之角色,而由農協購入稻米之數量及比例也提高,另外私人之 RPC 也必須和農協合作,故不反對改革。 因為 70 ~ 80 % 碾米廠是農協經營,剩下之 20 ~ 30 % ,廠商也必須與農協保持良好關係,農協無意見,糧商亦無意見。

(3) 學術界:學術界基本上支持政策改革,惟對於如何改革有不同看法,例如有學者認為實施固定給付並非良制,因會提高地租及不願離農;或目標價格採全國一致標準,忽略品質的差異性;或認為目標價格太高,對於市場經濟的改革並無助益;因為原本的政府收購價格和目標價格水準差異不大,農民對於政策改革沒有感覺;韓國專業農比率高達 60 ~ 70 % ,增加農業政策調整的困難;或缺乏生產結構調整的考量,將限制政策改革之成效;或直接給付宜限制資格或金額上限或配合生產結構調整;或先改善農村基礎設施及生產結構,再實施直接給付;或認為應導入所得支持政策 (income support program) ,並採農戶登記制等。

(4) 韓國農漁村公社:固定給付雖由韓國農漁村公社負責,但農漁村公社的功能主要在水利、整地,對於稻米政策並無積極的參與。

(5) 韓國農業經營人中央聯合會 ( 簡稱韓農聯 ) :組織龐大,在 2005 年曾提出如下要求: 一 反對沒有任何農業對策就先進行稻米協商; 二 希望固定給付金額可提高至每公頃 130 萬韓元; 三 公共儲備目標要提高至 1,000 萬石,每年政府至少要購進 500 萬石; 四 為提高綜合米穀處理中心 (RPC) 之效率、規模化及現代化,希望政府多加補助; 五 提供北韓 300 萬石之稻米援助,以減輕稻米生產過剩之問題。

(6) 全國農民會總聯盟 ( 簡稱全農 ) :具有影響力,在 2005 年曾提出如下要求: 一 稻米協商全面無效,應重新協商; 二 修定變動給付,要求目標價格提高至 185,000 韓元; 三 秋穀購買制之廢除無效; 四 為安定米價,政府應全數收購,而非僅公共儲備。

( ) 政策實施衍生問題

1. 給付對象問題

  不耕作又擁有農地的大地主,成為直接給付的對象,而實際從事耕作的佃農卻領不到。韓國政府最近雖有意改規定要求直接給付對象應為實際耕種者,否則即沒收並加倍處罰,但有執行上之困難,且地主將政府的直接給付金額反應在地租上,形同佃農也無法受惠於政府美意。若是過去依保價收購方式,農民所得與產量有關,產量是其可以努力的,但改為固定給付之後,給付金額與農地面積有關,不是佃農所能改變的,而且韓國有高達 45 % 農民為佃農,大地主與小佃農之間的所得分配可能惡化,已形成韓國社會不良觀感,並為大眾議論紛紛的話題。

  直接給付制度對大地主或 10 公頃 以上自耕農較有利,但目前情況是小農太多,直接給付制對其並無好處。

2. 提高地租問題

  固定給付雖是要給付給實際耕種的人,但地主會將固定給付反映至地租上,致使地租提高,固定給付仍間接地轉移至地主身上。固定給付已形成變相的地租指標,地租將隨著固定給付金額的增加而增加,不只相對剝奪佃農所得,也加重未來農業生產結構改革的困難。

3. 領取資格問題

  因直接給付是對地補貼,產量愈多或農地面積愈多的人領得愈多,可能生產力較高者或擁有農地面積大者,反而政府對其補償愈多,曾經最高紀錄有領取 50 億韓元之補助戶,許多人質疑其公平性。

4. 其他問題

  由於沒有休耕、轉作,或結構調整政策等相關政策,政策改革無關生產調整或擴大規模,故政策改革對於生產結構調整或擴大規模並無任何助益。此外,大多數老農不喜歡賣土地,因期望土地價格在未來會增加,現行措施無法改善農業人口年齡老化問題,直接給付制度將使這些人繼續留農。

( ) 未來政策發展

1. 2010 年政策可能有重大改變: (1) 維持全體農民所得,而非僅針對稻農所得; (2) 政策對象分兩部分:具規模且青壯的專業農民,希望其所得可趕上勞工所得水準;而生產力較弱之 65 歲老農或小農,則希望在政府補助下經由買賣或租賃將其農地移轉給專業農民。

2. 韓國政府已在 2008 年起進行志願式的農民生產及所得調查,配合韓美洽簽自由貿易協定 (FTA) 推動作業,必須登錄過之農家才可作為補助之對象,未來沒登記的農家即不受政府補償;換言之,韓國政府將依個別農民所得變化,再決定補貼水準。但農林部官員也承認:對於個別農民所得、利潤、或收益情形,因農民不繳稅,其實是很難瞭解的,也不易決定如何維持其所得水準,因此,未來可能傾向於維持「基本的」所得。

3. 固定給付與變動給付預期仍將繼續實施,惟在 2010 年後如何考量大農與小農之差異,並加以融合在制度中仍有待解決。

4. 政策目標希望能將目前每戶平均 1.5 公頃 的耕作規模提高至 6 公頃 ,以提高經營效率及農家所得,趕上都市勞工所得。

. 考察心得與政策建議

( ) 考察心得

1. 政策目標清楚

  因沒有其他配套措施,甚至只是將既有的保價收購及直接給付措施改頭換面,故農民所得容易維持不變,也較易解決庫存問題及符合 WTO 之要求。政策目標清楚,也使得政策執行上較易達成。

2. 政策內容單純

  政策內容主軸有二:直接給付與公共儲備,僅係將原有的政策重新修正包裝而成。而 原本依賴保價收購的政府庫存,則依 FAO 消費量之 17 % 決定公共儲蓄水準,並視時機進場購進,可同時達成穩定米價之目的。由於政策內容單純,亦有助於政策宣導。

3. 政策改革包袱不重

  原先的保證價格與市場價格差異並不大,甚至於在 2004 年的市場價格還高於保證價格,且固定給付的先導型計畫「水田農業直接支付制」所給付的金額為每公頃 532,000 韓元(約 1.4 萬元新台幣),故轉化為新政策的包袱並不重。 反觀台灣的計畫收購保證價格多高於產地市場價格的 1 成,且目前的休耕給付又高達每期每公頃 4.5 萬元, 1 年即有 9 萬元。台灣每年稻作有兩期,而韓國只有一期,故其隱含的地租實遠低於台灣,也有利於其改革。

4. 農民與農協並無強烈反對

  因農民收入與政策改革之前差不多,農民也並無感覺政策有太大不同,農協在庫存的角色又加重許多,同時獲得政府在倉庫興建的補助,故並無耳聞農民與農協的反對意見。 此為重要的改革基石,農民與農協或許不能理解政策改革有助於資源配置效率的改善、與市場經濟接軌,以及符合 WTO 的規範等,但因農民所得受到確保,農協也無被邊陲化,並同時獲得政府的設施補助,故使得政策改革進行得順利。

5. 政策的強力貫徹

  國會雖曾舉行 3 次公聽會,但韓國政府的公權力向來不容挑釁,即使有示威抗議,政策也向來均能貫徹中央意志。

6. 中央與地方政府全力促成

  直接給付政策由上而下受到高度重視與支持,反映在固定給付方面,除中央依全國統一標準的固定給付金每公頃 70 萬韓元撥款至地方,並納入地方政府預算,地方政府 ( 道、市 ) 並會再酌予加碼,使得稻農每公頃直接給付補助金約為 100 萬韓元,此與日本在進行生產調整時,除中央政府的產地交付金之外,各地同時提供助成金,有異曲同工之效。 顯然的,政策改革不再只有是中央的事,地方也非僅是配合的執行,而是中央與地方全體總動員的方式,共同促成改革順利成功的美事。

7. 並無過度強調糧食安全

  韓國雖也處於可能戰爭危機,但在庫存水準方面並無特別調高,且因消費量的減少趨勢,將庫存水準由 86 萬噸調降為 72 萬噸,僅依 FAO 建議維持 17 ~ 18 % 消費量的一般水準。

8. 暫不考慮生產調整

  相對於日本強調生產調整的作法,韓國認為是個失敗經驗,台灣的休耕政策亦有諸多問題,故韓國目前並不考慮生產調整的有關政策。此 可能與韓國稻作一年只有一期有關,故無休耕的必要性。與生產調整有關的是生產結構的改善,但在此政策改革中並未納入考量,故使政策改革內容單純化。

9. 與市場經濟接軌仍有限制

  目前韓國對於稻米價格並無干預措施,但也不否認藉由政府庫存或公共儲備對於價格穩定仍有相當功能。惟目前採限量進口方式,阻隔國際價格與國內價格之連動,故國內價格仍決定於國內的需求變化與生產受天候條件之影響。目標價格雖可能會與市場價格拉近,惟在政治考量下目前仍未調降,後續有待觀察。

10. 目標價格及固定給付是否調整仍有待考驗

  依制度設計,有兩個重要的政策變數: (1) 目標價格; (2) 固定給付。其中,目標價格應採移動平均,並每三年調整,目前目標價格為 170,083 韓元 /80 公斤 ,在 2008 年理應要調降為 161,265 韓元 /80 公斤 ,但因政治考量,改為每 5 年檢討一次,預計 2010 年將調整目標價格,由於目標價格的調整,須經由國會同意才行,故屆時目標價格是否可順利調整仍有待觀察及考驗。其次,固定給付從 2006 年為 70 萬韓元 / 公頃之後, 至今即未再調整過,由於農民及韓農聯曾要求進一步提高固定給付標準,同樣也考驗著未來的決策機制。固定給付標準如何建立調整機制,而不要成為政府競相喊價之標的,亦是值得再研究的議題。未來在與市場經濟接軌時,是否調整固定給付金額及資格,仍有待考驗。

( ) 政策建議

基於韓國經驗考察,其對於台灣稻米政策改革建議如下:

1. 直接給付為政策改革方向

  我國休耕與保價政策建議應同時調整,並確保原本的既得利益。但如何以休耕給付為基礎,在同時廢止保價收購之後,變成直接給付的方式,一直是主要的考量重點。依韓國經驗,即將休耕給付轉為固定給付,同時將保證價格變為目標價格,成為計算變動給付的來源。

2. 配合生產結構政策

  我國目前正推動實施的「小地主大佃農」政策,對於生產規模或專業經營具有結構性改變的政策涵義。若考量將休耕給付轉為固定給付,即原有的休耕田和稻作田均將領取固定給付,由於休耕面積與稻作面積相當,故將造成政府財政支出的加倍。配合政策改革,政府可考量 將原有的休耕給付視為放棄並移轉經營權給政府的直接給付,由政府集中經營權並活絡農地租賃市場,再將經營權租借給有意願務農之農企業或一般民眾,政府因有租金收入,將可減輕財政支出之負擔。若政府的租金為目前休耕給付的 1/2 ,則可減輕休耕給付 1/2 的負擔,並將此作為原耕種保價收購改為固定給付的經費來源,預期政府總支出將不致有太大改變。不過,屆時因種稻與否皆可領取固定給付,可能將使休耕田恢復種稻,稻米產量增加,市價下跌,若有目標價格的變動給付,則短期內將擴大變動給付的支出,但長期有助於加速與市場經濟接軌。

3. 統籌分配稅款彈性挹注

  依日韓經驗,地方政府往往會加碼直接給付金額,但我國因地方財源有限,可考量依財政收支劃分法,在中央統籌分配款時可將地方配合意願納入,在中央與地方共同推動下,以促成政策改革的順利進行。

4. 靈活運用庫存公糧進出操作

  為維持糧價穩定,比照韓國公共儲備制,惟其庫存水準可再斟酌,基本上,可在兩次的收獲期依市價購進所須數量的各 1/3 ,其餘 1/3 再依糧價低迷時補足,庫存米並在青黃不接時期 ( 如下半年 ) 適時拋售,以維持米價穩定。公糧庫存甚至可考量以契作或存糧於民方式,與主要產地的農會合作,再結合農會本身能掌握的糧源,以擴大糧價穩定的基礎。

5. 適當運用綠色措施進行對基礎設施及地區之補助

  農業協定附件二針對綠色措施訂有一些標準,包括: (1) 一般性服務:包括研究計畫、病蟲害防治、訓練服務、推廣與諮商服務、檢驗服務、運銷及促銷計畫、基層建設計畫等; (2) 投資協助之結構調整給付:協助財務結構或經營環境不佳之生產者所實施之結構調整給付; (3) 區域性協助計畫:針對特定區域有經營困境生產者之協助給付計畫。

  為強化國產稻米競爭力,在政策改革的同時,可考量補助農民在研產製銷方面設施的更新升級,並可配合「農村再生條例」,針對不利稻米生產區的農村轉型發展,以限制原有稻農繼續耕種。

. 結語

  基本上,韓國稻米政策不如日本複雜,原先的保證價格與市場價格差異並不大,所謂政策改革僅是將原有的保證價格改為目標價格,並將原先試辦型的「水田農業直接給付制」及「稻米所得保障給付制」合併為「直接給付制」,而原本政府收購作為庫存來源的則建立「公共儲備制」以市價定量購進方式辦理。對於領取直接給付的資格除規定基期年外,並沒有其他限制,也沒有生產調整或擴大規模或核心農家等相關的配套措施,因此政策顯得單純許多,政策目標也清楚的定位在維持稻農所得及解決庫存問題。此外,韓國官民之間的尊卑關係明顯,政府能強力貫徹推動政策,故目前稻米政策改革尚稱順利,符合政策預期之目標。

  對農民而言,並不覺得政策改革前後有所不同,因為仍有保證價格或目標價格的存在,市場價格及所得也無太大變化,故其生產行為並無有所改變;同時,又有固定給付予以所得的基本支持,農民對此並無不滿。此外, 農協在公糧儲備中扮演更重要之角色,而由農協購入稻米之數量及比例也提高,並獲得政府在興建 米穀綜合處理中心 (RPC) 的補助,以及 參與變動給付的發放作業等,故農協也無反對意見。

  目前政策上有主要兩個政策變數的焦點受到關注:固定給付金額、目標價格水準,背後均有相當的政治考量。但固定給付金額不僅有中央政府的訂定,亦有來自各道、市(郡)的挹注,顯示政策從中央到地方受重視的情形,由於目前中央所訂的固定給付金額每公頃 70 萬韓元,折算新台幣不到 2 萬元,未來要再繼續提高或擴大至對地補貼,其政策包袱並不重,而目標價格依公式調整亦早有共識,亦不致構成太大問題。

  目前韓國農業或稻米產業,主要問題是尚無生產結構改善的對策,但已認知有關農民高齡化、專兼業農、大地主小佃農等問題,以及來自外部開放進口的要求,目前雖仍維持限量進口,但面對關稅配額及與市場經濟接軌的壓力,勢必愈來愈急迫。

  對照台灣經驗而言,目前休耕給付每公頃高達 45,000 元,保證價格又明顯高於市場價格,這些都將構成政策改革的門檻。未來政策改革時,宜同時考量休耕與保價同時調整的可能,以畢其功於一役,並配合生產結構調整、彈性挹注統籌分配款、靈活運用庫存公糧進出操作,以及 適當運用基礎設施補助等方式,再結合目前「小地主大佃農」政策、「活化休耕農地」計畫,以及「農村再生條例」等主要施政主軸,將可使政策改革較為順利可行。

( 本篇數序請參考傳真稿 )

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