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美國食品安全管理機制分析

駐美國代表處經濟組 林麗芳

一. 前言

  民以食為天,食以安為先,近年來與食品安全相關之問題層出不窮,從動物肉品之狂牛症、口蹄疫及禽流感,到美國之毒菠菜、沙門氏花生醬,中國大陸之三氯氰胺毒奶粉事件等,食品安全管理已受到各國政府及社會大眾高度的關注。因此,建立食品安全管理體系,確實執行食品安全管理工作已成為世界各國所需面對之重大議題。

  美國是食品安全立法起步較早之國家 ,也是食品安全管理體系立法較為完善的國家,其倡議從「農場到餐桌」整體食品安全管理之政策,由立法及建立監督管理作業程序,至嚴格執行法規制度,其運作方式值得參考,但其分工過細,因此亦產生食品安全管理上組織架構片段化之問題等,亦有許多可以借鏡的地方。

  本文謹由美國聯邦政府食品安全的法令規定與管理體系,以及聯邦政府機構在食品安全體系中所扮演的角色 ,分析探討美國現行食品管理體系以及問題所在,提供國內政策之參考。

二. 美國聯邦政府食品安全相關法規

  美國有關食品安全的法規,始於美國國會 1906 年通過之「純淨食品與藥物法案( Pure Food and Drug Act )」,該法案禁止州際貿易市場販售摻假、有毒、或有害的食品。 1907 年通過「聯邦肉類製品檢驗法案( Federal Meat Inspection Act,FMIA )」,規範牛、豬、羊、馬,包括從飼養、屠宰、加工至銷售過程的環境衛生檢驗內容及方式。 1938 年,美國國會鑑於「純淨食品與藥物法案」以及「肉類製品檢驗法案」並未規範食品衛生標準,致聯邦政府無法據以執行,發揮管理功能,爰通過「聯邦食品、藥物及化妝品法案( Federal Food, Drug, and Cosmetic Act,FDCA )」,強化聯邦政府對食品安全的管制,奠定今日美國食品安全監督體制之基礎。目前美國與食品安全有關之法律,均以「聯邦食品、藥物及化妝品法案」為基本架構,針對該法案之條款進行部分修正,或針對某類食品之管理訂定特別之規定,以因應層出不窮之食品安全問題。

  1957 年,美國國會再通過「禽肉製品檢驗法案( Poultry Products Inspection Act,PPIA )」,規定美國境內人類食用之禽肉產品,由農場、屠宰至加工均須檢驗。 1967 年,將「聯邦肉類製品檢驗法案」又再修正為「肉類衛生法案( Wholesome Meat Act )」,將「禽肉製品檢驗法案」修正為「家禽衛生法案( Wholesome Poultry Act )」,規定州際肉類及禽肉均須受州政府之檢驗管制,其檢驗並須符合聯邦所定之相關規定標準。 1970 年,國會陸續通過「蛋製品檢驗法案( Egg Products Inspection Act,EPIA )」,規定帶殼蛋與蛋製品在製作過程及市場上之衛生安全等,均須符合檢驗規定。

  1972 年,國會將「聯邦殺蟲劑法案( Federal Insecticide Act )」修正為「聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法案( Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act ,FIFRA )」,增列抗微生物用藥劑之銷售通路與使用方式之管制,並規範食品中殘餘殺菌劑之容許量。至 1996 年,再通過「食物品質保護法案( Food Quality Protection Act,FOPA )」,針對環境荷爾蒙、殺菌劑對食品潛在的危險性開始採取防範措施。

  其它與食品安全相關之法令,有 1966 年 「包裝和標示法案 ( Fair Packaging and Labeling Act )」,要求產品包裝上必須對產品之內容以及產地充分加以標示; 1990 年「營養標示及教育法案( Nutrition Labeling and Education Act ) ,規定營養素之標籤格式、內容和應具備之健康聲明; 1994 年「膳食補充品健康和教育法案( Dietary Supplement Health and Education Act ),建立膳食補充品之標籤規定,授權 FDA 規範及管理膳食補充品的生產及其品質。

三. 美國食品安全管理體系

  依據美國憲法規定,國家食品安全管理體系應由行政、立法和司法 3 個部門分別負責。國會負責制定並頒布法令,行政部門執行並貫徹實施法令規定,司法部門則公正裁判爭端及強制執行。

  負責食品安全管理與執行之聯邦有關部門,包括美國衛生部( DHHS )的食品藥物管理局( Food and Drug Administration, FDA ) 、農業部( USDA )的食品安全檢驗署( Food Safety and Inspection Service, FSIS )、疾病管制局( Center for Disease Control, CDC )和環境保護署( Environmental Protection Administration, EPA ),州政府衛生部門及各郡市地方衛生部門,則負責食品監督管理,其管理機制如附圖。另外海關部門亦配合對於進口食品,定期執行檢查及留樣監測。

(一)衛生部食品藥物管理局( FDA )

  FDA 在食品領域的管轄範圍,包括所有國產和進口的州際貿易銷售之食品(不包括肉類、禽肉類及蛋製品,但管轄帶殼的蛋類、禽或禽製品含量少於 2 %、鮮肉含量少於 3 %之混合產品)、瓶裝水、非酒精飲料以及酒精含量小於 7 %的葡萄酒等。 FDA 制定美國食品(含包裝)相關之法令、生產標準及食品加工作業程序;建立良好的操作規程,如工廠衛生、包裝要求及危害分析和關鍵控制點( HACCP )等管理體系;依法執行食品包裝安全,檢查食品加工廠和食品倉庫,收集和分析樣品之物化性、微生物污染情況;於產品上市銷售前,監測動物用藥之安全性及動物飼料之安全性;並與各州合作管理牛奶、飼料和零售食品工廠及餐館和雜貨商店;與外國政府合作,確保進口食品的安全;要求廠商回收不安全之食品,並採取相關因應的執法行動。

(二)農業部食品安全檢驗署( FSIS )

  FSIS 管轄的範圍,包括國產和進口的肉、禽和不帶殼蛋製品。 FSIS 制定工廠衛生標準,確保所有進口到美國的外國生產的肉、禽加工符合美國標準,如發現有肉、禽加工不安全產品,即依法要求退運處置;執行食用動物屠宰前後檢驗;檢驗肉、禽屠宰廠、加工廠;監測和檢驗加工的蛋製品;收集和分析肉、禽和蛋製品樣品,進行微生物、化學污染物、感染物、毒素等的監測和檢驗;資助肉、禽加工食品安全的研究;並對行業和消費者安全的食品處理規程,進行培訓教育。

(三)疾病管制局( CDC )

  CDC 對於所有包裝與非包裝食品進行食源性疾病之監控。 CDC 制定預防食源性疾病之公眾健康方針,建立國家食源性疾病調查的體系;執行爆發食源性疾病的調查,監測食源性疾病爆發的速率和趨勢,採取快速行動報告食源性感染;開發快速檢驗病源菌的技術,開展研究,協助預防食源性疾病。

(四)美國環境保護署( EPA )

  FDA 負責監管食物中的農藥及其他有毒物質的殘留限量及飲用水的安全。建立安全飲用水標準;管制有毒物質和廢物,預防其進入環境和食物鏈;協助各州監測飲用水的品質,探討飲用水污染的途徑;制定殺蟲劑在食品中殘留的限量,發布殺蟲劑安全使用指南,進行新殺蟲劑的安全性測定。

(五)地方和州政府食品安全機構

  美國各級地方和州政府食品安全機構,負責監督管理其轄區內的所有食品與包裝安全。與 FDA 及其他機構合作,落實國內生產的食品與包裝符合安全標準;檢驗餐館雜貨店、其他食品零售商店、牛奶廠及牛奶加工廠,以及轄區範圍內的食品加工廠的安全衛生;禁止州內不安全食品的銷售與配送。

四. 美國食品安全管理體系問題分析

  美國之食品安全管理體系,係由立法、行政及司法機構分工各自發揮食品安全管理功能。在立法方面,食品安全相關法規之制定堪稱完備,法規制定程序相當嚴謹,要求必須廣泛徵求各方面的意見,反 覆 修改並儘量達成一致;所有的法規草案均可提前在網上獲得,法規起草部門經常召開公聽會,任何團體和個人均可參加並發表意見。在行政方面,則以科學的風險分析為管理基礎,其管理機制透明公開,確保民眾食品之安全。

  惟近幾年來,美國陸續發生沙門氏桿菌污染蕃茄、花生醬及大陸進口三氯氰胺奶粉等事件,使得美國的食品安全管理體系受到民眾質疑。依美國目前的管理體系,可能有下列管理上的問題:

(一)食品安全管理組織架構之片段化

  美國食品安全體系有超過 30 項聯邦法令,且由 15 個聯邦機構及數千個州及地方機關共同執法,尤其是特殊食品常由不同的機關執法,由於執行機構眾多,令出多門,因此發生執行不一致及缺乏管理效率之情形,導致食品安全事件發生。目前美國食品管理體系並未授權單一機構協調不同機構間的業務及預算,使得管理體系出現片段化及缺口,例如樣品檢測之實驗室及檢測方法缺乏一致性,很多地點同時爆發食源性疾病時,缺乏整合機制,無法有效協調,且因各司法機關限於管轄職權,使調查及責任歸屬重疊且無效率。

(二)美國食品管理體系中各級單位之資源不足且分配不均

  州政府及地方單位食品安全計畫之人力及經費長期以來均有不足現象,而州及地方政府係食品安全管理體系之前線,資源不足常導致執法無效率,而聯邦單位的問題則在於資源分配不當,例如危險性最高的食品屬食品藥物管理局管轄,但食品安全經費及檢查人員數目主要均編列在農業部食品安全檢查署。

(三)無法確保國外進口食品的安全

  近年來美國由國外進口之食品量激增,消費量亦增加,尤其是生鮮及簡易加工之食品。由於美國負責食品安全機構無權管理國外生產者,僅能透過邊境檢查措施確保食品安全,惟現代食品進口量及消費型態已有改變,導致傳統邊境檢查措施已不足因應變化,尤其是 FDA 及 USDA 使用不同標準檢查進口食品,且 FDA 與海關邊境保護署未有連繫管道,亦造成不安全食品流入市場。

(四)其他具挑戰性之問題:

  美國目前亦存在一些其他具挑戰性之問題,例如人畜共通疾病對人類健康的威脅、食品安全管制機關的權責調整與變動、聯邦食品安全管制結構的整體有效性、供人類消費者肉禽產品之人道屠宰問題、以及預防人為污染食品體系所應採取的措施等。

  為解決現行食品管理機制之缺失,美國國會多位議員正推動食品安全改革,以期建立聯邦、州及地方機構共同有效管理食品安全之法案,例如推動食品安全現代化法案( Food Safety Modernization Act )、食品安全法案( Food Safety Bill )、成立食品安全局( Food Safety Administration )以及成立跨聯邦、州及地方機構之食品安全領導委員會( Food Safety Leadership Council )等,以期協調各機關確保食品之安全。歐巴馬總統更於本( 98 )年 3 月 14 日宣布,由衛生部及農業部部長共同主持,成立食品安全工作小組( Food Safety Working Group ),提供食品安全立法改革、聯邦單位協調及執法,並提升 FDA 的檢查能量,改善全國食品安全體系。美國政府單位目前亦將加強與其他國家政府單位透過雙邊或多邊達成食品安全協議,並增加安全認證系統,確保食品安全。

五. 結語

  食品安全攸關國人健康至鉅,食品安全管理是政府重要的公共管理事務,需要從中央到地方各級政府的積極參與和合作。

  從美國食品安全管理的經驗來看,政府部門在起草法規、標準時,應更廣泛徵詢其他相關主管單位以及產業、協會、企業和消費者的意見,以提高法規的科學性和可執行性。而完善的法令規定,係食品安全體系的基石,憲法賦予人民有知的權利,政府機關基於依法行政原則,具有公開揭露食品安全訊息的責任,即時建立訊息披露與民眾風險溝通之機制,提升政府執行的透明度及效率,當發生食品安全事件時,迅速發布並有效解決。

  相較於美國,我國的食品安全管理系統亦存有各部門分工不明確之問題,其協同合作亦有待加強,宜透過建置完善法規,解決部門之間權責問題,並確實執法,透明公開,方得為功。爰建議政府考量相關部會整合制定單一行政作業之有效法規,草案並依行政程序法之規定,事先以公開透明方式舉辦公聽會,廣徵各界意見,使社會大眾充分知曉食品管理相關法令規定,發揮監督政府執行的效果。另建議政府建立各級執行食品安全管理機關之互相通報體系,齊一檢測技術及方法,與國際接軌,並均衡分配食品安全管理資源,加強與其他國家合作,確保邊境管理成效,方得落實食品安全管理,為民眾食品安全把關。


美國食品安全管理機制

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