主任委員　陳武雄

引言

　　近年來，因狂牛病（ BSE ）、口蹄疫、禽流感、黑心食品等事件，食品安全衛生已成為消費者最重視的議題 ，要求「農產品的源頭管理與衛生安全」已成為國內外社會大眾關注的焦點 。政府於 96 年 1 月 29 日 公布施行「農產品生產及驗證管理法」，並將農產品產銷履歷列為重點擴大推動項目，且預期國內外產銷履歷農產品市場將迅速成長，非產銷履歷農產品亦將面臨外銷困境（尤其是日本與歐盟）。然推動以來，國外市場非如實施當初預期有禁止非產銷履歷產品進口之要求，而國內市場則因我國產銷履歷認（驗）證制度設計與小農經營的特性，使產銷履歷的推動面臨實施流程繁複、認驗證成本高及農民高齡化不易操作資訊系統等問題。產銷履歷制度與法規已大致建構，亦列為本會推動健康農業四項重要策略之ㄧ，如何務實循序推展，確為重要課題。

國內外推動可追溯性相關制度概況及分析

　　農產品產銷履歷制度是從「農場」到「餐桌」所有產品流向及相關產銷資訊公開、透明、可追溯的保證制度。國內外推動可追溯性制度因其目的不同，而有不同強度的規範，其概況如下：

( 一 ) 歐盟

1. 官方：立法強制規定所有食品業者需具備往前及往後各一步可追溯性，但無須驗證。

2. 民間（自願性推動）：以由歐洲零售商組織發起之 GLOBALGAP 自願性驗證制度推動範圍最廣，要求驗證通過者符合所定良好農業規範，包含完整之可追溯性(註)，且須經由第三者認驗證體系為制度把關。

( 二 ) 日本

1. 官方：

(1) 立法強制：牛肉及稻米業者需具備往前及往後各一步可追溯性，且需公開相關紀錄資訊（稻米部分紙本紀錄亦可，未要求電腦化）。

(2) 立法鼓勵：在食品衛生法中規定鼓勵食品業者建立食品可追溯性制度。

(3) 立法自願性推動：主要法律依據為日本 JAS 法，其中有關「生產情報公開特定 JAS 規格」驗證規定，要求驗證通過者公開相關用藥、給料及可追溯性紀錄。

2. 民間（自願性推動）：較嚴謹者為 JGAP 制度、全農安心系統等不同系統與規範要求。要求驗證通過者具備完整之可追溯性，符合相關作業規範，並由第三者認驗證體系為制度把關。各地農協或相關流通零售業者亦有依需求自行建立者。

( 三 ) 台灣

1. 產銷履歷驗證制度：屬立法自願性推動，要求完整的可追溯性，且依據相關產銷作業基準執行，其中生產階段採台灣良好農業規範（ TGAP ）；生產紀錄需資訊化，並由第三者認驗證體系為制度把關。

2. 有機農產品：凡標示為有機農產品者需依據農產品生產及驗證管理法，由第三者認驗證體系為制度把關；國內生產者須依據有機作業基準生產及紀錄，具可追溯性。

3. CAS 優良農產品：屬立法自願性推動，依據 CAS 驗證基準執行與紀錄，具可追溯性，且由第三者認驗證體系為制度把關。

4. 吉園圃：係由官方驗證，凡取得吉園圃標示者，用藥須符合法令規定，且能追溯生產者。

5. 其他：依據外銷市場要求實施各項履歷或取得驗證資格。如外銷日本之毛豆，業者須遵循日本不同進口商所定不同之作業標準進行生產，並依其要求製作及公開相關履歷紀錄。

( 四 ) 綜合分析

　　分析上述規定或制度，按其實施屬性可概分以下三類：

1. 廣推型：適用於所有食品業者之規定。要求前後各一步之食品可追溯性。簡單易行，不需驗證。如：歐盟以官方查核時提出確認之可追溯資料即可。

2. 風險型：針對特定高風險食品的特別強制規定，現僅日本就牛肉、稻米有法定規範。其目的在運用可追溯性功能，避免高風險食品造成對消費者之傷害，因此對可追溯性要求完整，並藉資訊公開提升消費者信心。

3. 市場型：以制度內涵及公信力，讓驗證產品取得特定市場地位，因此多數為自願性驗證制度。對可追溯性要求完整，配套相關產銷作業基準，且需事前驗證、事後追蹤查驗，較為嚴謹。國外除日本 JAS 規格係立法採自願性推動外，餘無論歐盟或日本均係由民間自行依其市場需求推動。

　　綜言之，各項食品可追溯制度之規定各有其目的及特色，無優劣之分，政府應就需求性及執行可行性整體評估，釐定推動策略。可追溯制度由政府強制推動者，均簡單易行，如歐盟採強制實施簡單的可追溯性；而日本以特殊食品安全需要為目的推動者，其可追溯性功能完整，並藉公開資訊消弭不信任感。兩者皆未制定相關配套作業基準，亦無須事前驗證，俾利推動。而採取自願性驗證者，無論由官方或民間推動，其參與者均從市場需求考量，其為建立品牌形象，要求內涵包括可追溯性及安全性要求等，且需經驗證，以與一般產品明確區隔。

　　我國目前推動的各項農產品驗證制度，就可追溯性而言，產銷履歷及有機農產品能滿足完整可追溯性要求；「 CAS 優良農產品驗證制度」及「吉園圃安全蔬果標章制度」則可藉由產品標示來回溯其生產者；上述四項對於安全性要求均有所規範，業者或農民可視其經營能力、規模、發展程度與市場通路，選擇最符合其需求之農產品安全驗證制度實施。

我國農產品產銷履歷制度推動現況

　　有鑒於推動農產品產銷履歷制度，基層反應尚存在許多困難問題，本會透過學者、執行單位調查產銷履歷在各通路推展情形及執行推動困難原因後務實檢討，做為持續推動策略規劃之參考。

( 一 )98 年農、漁、畜產業推動成果

　　至 98 年底止，已協助 1,694 家農產品經營業者通過產銷履歷農產品驗證，其中農糧產品經營業者 740 家、水產品經營業者 590 家、畜禽產品經營業者 364 家，生產 132 種產銷履歷農產品，包含 109 項農糧產品、 14 項水產品及 9 項畜禽產品。產銷履歷農產品 98 年總產值為 36.8 億元，其中農糧產品之驗證面積 8,358 公頃，供應量 73,227 公噸，產值約 26.1 億元；水產品總產量 4,735 公噸，產值約 5.4 億元；畜禽產品總產量 5,577 公噸，產值達 5.3 億元。

( 二 ) 制度建置情形

　　產銷履歷制度自 96 年開始推動，初期工作重點在制度規劃、認驗證單位與資訊系統 建置，以及政策廣宣；且 96 年至 98 年對參與者全額補助驗證費用。基於自願性申請驗證精神，在 96 年進行制度規劃時，驗證費用補助即採逐年遞減原則，即自 99 年至 101 年驗證費用遞減為補助三分之二， 102 年至 104 年驗證費用補助二分之ㄧ， 105 年以後則完全不補助。

　　目前制度與系統建置已完成，自 99 年起驗證費用之補助預算經費編列因上述原則而降低。惟制度評估及研究發展方面仍須進一步瞭解後續推動情形並探討改進方向，相關預算則有增加。由於初期係全額補助驗證費，故尚難評估「自願性」申請的可持續狀態， 99 年將為重要的觀察期，本會將從降低認驗證費用方面先行努力協調，期能持續制度之推動。

( 三 ) 產品通路與價差分析

　　綜合由產業主管單位、學術單位及由網路詢價結果，產銷履歷產品較一般農產品之價差，在產銷履歷生鮮蔬果產品方面，於直銷通路由於分級確實、包裝精緻，易獲消費者認知其具有安全性，已產生市場區隔，交易價格較一般農產品高出 10 至 30% 之間；但在一般通路（大賣場）稻米、水果及雜糧則無明顯價差。在批發市場因產銷履歷產品交易量極少，且非主要運銷通路，價差尚不明顯。在漁產品方面，鱸魚、白蝦、虱目魚、台灣鯛、蚵、烏魚等具特殊通路之產銷履歷產品與一般漁產品（非產銷履歷）比較，價格平均亦高出 10 至 30% 。至產銷履歷畜禽產品則與 CAS 產品價差並不明顯，且比一般產品（非產銷履歷）價格平均亦僅高出 3 至 5% 。

　　根據調查結果，產銷履歷農產品有 6 成是透過各種直銷通路而非傳統市場販售，其生產者多數非一般傳統老農或產銷班（摘自鄭秋桂、陳淑恩等人 98 年研究報告），因此產銷履歷之推展必須重視其產品行銷通路特性，方易有具體績效。另驗證制度產品價差的形成，取決於採購者對於該制度內涵的認知及認同。特殊通路採購者（如網路、超市、特定商店等）對農產品安全要求程度，產銷履歷驗證制度所強調之風險管理、過程管控、可追溯性及資訊公開等特色相符，而願支付較高價格購買。未來除輔導提升農民能力外，尚需優先針對目標客群加強宣導，促使價差彰顯。

檢討與改進方向

　　綜上所述，食品之可追溯性依其實施目的有不同作法，我國實施產銷履歷屬自願性驗證制度，制度規劃嚴謹且複雜，加以農民高齡化，不易廣為推動。吉園圃、有機農產品與 CAS 驗證亦均具備可追溯性，均納為本會推動「精緻農業健康卓越方案」（ 98-101 年）四年計畫中健康農業之輔導範圍。因此，產銷履歷並非我國推動食品可追溯性制度的唯一選項，若要加速擴大推動食品可追溯性及安全性需求，允宜多管齊下，讓農產品經營業者可依市場特性選擇參與合適制度，有利廣為推動。本會將依據產銷履歷推動以來執行層面之實況與反應改進者，持續檢討及推展本工作：

( 一 ) 產銷履歷優先推動三原則

　　依據學者專家之研究分析與實務運作情形，產銷履歷產品有其特殊市場通路，為集中施政資源以有效推展產銷履歷認驗證制度，本會將以配合外銷國家要求、通路有保障、有食品安全風險疑慮者等 3 項原則優先推展，並逐步推動與國際接軌之農產品產銷履歷制度，以保障消費者食的安全及有利農產品外銷。

( 二 ) 簡化實施程序

　　1. 產銷履歷制度需配合台灣良好農業規範（ TGAP ）操作與記錄生產履歷、資訊化後並透過網路上傳、須通過驗證等多項步驟，雖稱嚴謹但過程繁複，影響農民參與意願甚鉅。本會將在有效風險管控前提下，檢討紀錄項目之必要性，消除不必要之繁瑣細節；並推動作物分群之農藥使用制度及擴大農藥群組化延伸使用，積極解決並簡化農民用藥問題。

　　2. 由於農業經營者平均年齡老化，多不諳電腦操作，無法配合電腦資訊化作業，有執行之困難。將配合填寫項目與文件簡化、強化資訊系統親和力；並優先輔導現行採取直銷通路經營者，以提高運用成效。

( 三 ) 降低認驗證成本

　　本會正重新檢討產銷履歷驗證收費數額（目前以一般農糧作物由個人申請個別驗證為例，初次驗證收費約為 4 萬 2 千元至 5 萬 2 千元），並請認證機構重新檢討收費結構及其合理性。未來將請認驗證機構就驗證費用結構加強宣導說明，使農民對驗證公司收費有所瞭解。另外，由於申請產銷履歷驗證之費用，每人每年平均分攤費用隨集團人數增加而遞減，將加強鼓勵集團驗證。

( 四 ) 依市場需求與農民可執行程度循序推動

　　如上述分析，推動產銷履歷制度應以市場需求為導向，因此對於外銷市場有所要求，或國內直銷等具有價差特定通路，列為優先推動對象。

　　吉園圃可追溯生產者及符合用藥安全規範，制度設計相對簡單，實施成本低，且能滿足消費者要求「知道農產品由誰生產」的基本需求。加強推廣吉園圃標章制度，可加速擴大推動食品可追溯性，強化健康農業的擴大推展，並為擴大實施有機或產銷履歷建立良好基礎。

( 五 ) 評估可追溯性制度與國際接軌方式

　　有關產銷履歷等可追溯性制度與國際接軌，因應制度面與經濟面之差異，可採用不同方式進行，包括：相互認可，或以符合買家需求等方式推動（如外銷毛豆、胡蘿蔔及外銷供果園等具可追溯性產品輸銷外國市場），藉此擴展外銷市場。

　　為瞭解與掌握國外可追溯性制度推動情況，研修貼近國際趨勢之可追溯性制度，本會預計於 99 年 6 月邀請日本專家來台指導，瞭解日本政府實施牛肉及稻米生產履歷制度與民間部門自主性推動農產品可追溯性情形。另為評估產銷履歷制度與國際接軌之可行方式，本會將以推動較廣之 GLOBALGAP 制度為藍圖，研析可接軌之方向與模式。

結語

　　農產品產銷履歷之制度規劃與法規命令已大致齊備，未來將依產業與市場需求持續推展，加強農民教育訓練及消費者宣導教育，以提高產品附加價值，營造產品合理價差 ，拓展通路，並逐步建立與國際接軌之可追溯性制度，提升產銷履歷農產品在國際市場之接受度。

　　健康農業為政府重要施政，本會將建立農產品安全無縫管理體系。為期快速推展安全農業，照顧廣大消費者與農民，必須考量消費者不同需求及農民接受度，採取多元併行方式，吉園圃安全蔬果、 CAS 優良農產品、有機農產品、產銷履歷等標章及認驗證制度，各有其特色與規範，藉由多管齊下的推動方式，可讓農民選擇合適的認驗證制度，加速擴大農民對農產品生產安全的重視，也讓消費者對國產農產品更具信任感，建立市場區隔，進而提高農民收益，達到政策多贏目標。

 

註：本文「 完整之可追溯性 」係指往前一步回溯、內部可追溯、往後一步追蹤等能力，以及可供下游業者及消費者回溯之標示。惟視產品性質不同而異，如初級農產品之生產者即無往前一步回溯之必要性。