國際處 李舟生

一 . 前言

　　歐盟前身即歐洲經濟共同體（ European Economic Community ），是由西歐 6 國依 1958 年羅馬條約而成立，至今已有 50 餘年。當初成立共同體目的在於透過經濟與政治的整合，調整會員經濟與產業結構，縮小會員相互間經濟結構差異，提高歐體國際競爭力，以促進歐洲和平與經濟發展。農業為經濟的一環，也是當初 6 國重要產業，鑒於農業對糧食安全與社會穩定的戰略意義，遂將農業列入共同體政策，即羅馬條約第 38 條規定共同市場應延伸至農業與農產貿易，第 40 條規定應逐步研擬共同農業政策（ Common Agricultural Policy, 簡稱 CAP ），並於最短時間內實施。 1960 年歐體委員會正式提出建立共同農業政策方案，於 1962 年逐步展開並實施，迄今將近半個世紀。共同農業政策之政策目標載於羅馬條約第 39 條，即 1. 藉由技術進步、適當利用生產因素增加農業生產力； 2. 確保農業生產者公平生活水準； 3. 穩定農產品市場； 4. 確保農產品供應； 5. 確保消費者合理價格。 共同農業政策的實施為歐盟帶來很多利益，但也產生一些負面效果，包括對內與對外，對內則引發生產過剩、預算膨脹與環境污染問題，對外則引發農產貿易糾紛，特別是對開發中國家的農產品貿易造成扭曲。為改善這些問題，歐體分別在 1980 、 1990 與 2000 年代進行多次農政改革，特別是 2003 年單一農場給付，為歐盟在 WTO 杜哈農業談判爭取甚大的籌碼，備受各方重視。為因應氣候變遷可能帶來的新情勢，歐盟內部正就 2013 年後之 CAP 方向進行檢討與辯論，盼能於今年底之前提出新的政策，俾於 2014 年實施。本文將就歷次共同農業政策改革內容與效益加以分析，其次說明目前辯論的議題與未來可能修正方向，俾供關切歐盟農業政策發展方向人士參酌。

二 . 歷次共同農業政策改革情形

　　共同農業政策係透過高度的邊境保護措施（實施進口差異金）、較國際價格為高的產品價格支持與出口補貼等措施，達到政策目標。在此政策下，多數農產品自給率迅速成長，甚至生產過剩。隨共同農業政策的實施，來自各方的批評亦隨之增加，改革的壓力也因而出現。

（一） 1984 年改革方案

　　由於 1982 與 1983 年歐體農業預算突破預算上限，特別是牛奶過剩最為嚴重，歐體理事會遂於 1984 年 3 月決議進行改革，重點包括削減名目支持價格、限制牛奶生產與運銷配額。此乃 CAP 第一次對牛奶採生產控制方式，目的在透過限制產量以確保農民所得。雖然生產配額無法提高生產效率，透過農業結構改善以提高農民所得，但在歐體集體決策模式下這是唯一能採取的模式，因此這次改革有局限性。雖然如此，也為未來 CAP 改革奠定基礎。 1987 年隨國際農產品市場價格下跌與產量增加，歐體預算又發生問題，過剩農產品持續累積，埋下 1988 年之改革。

（二） 1988 年改革方案

　　改革原因仍是為解決預算膨脹及牛奶、牛肉與穀物生產過剩問題，最後妥協方案為以下幾點：

1. 限制穀物生產數量：當穀物產量超過 1.6 億噸時，支持價格自動削減 3% ，並課徵 3% 共同責任捐。

2. 農業預算支出成長率限制在 GNP 成長率之 74% ，或為 GNP 的 2% ，並由部長理事會嚴格制定產品價格。

3. 採取休耕補貼計畫：參加休耕農民必須將耕地之 20% 至少休耕 5 年，每公頃補貼 100 ECU 至 600 ECU ，以達減產目的。

　　部長理事會始終不願就 CAP 採取激進的改革，僅在預算壓力過大，或財政瀕臨枯竭，方對農業政策進行局部調整，並未觸及核心問題，即偏高之農產價格補貼，因而無法真正解決 CAP 所面臨的問題（偏高的價格鼓勵生產、增加預算支出與儲藏成本）。

（三） 1992 年 Ray MacSharry 改革方案

　　1980 年代兩次改革成效不彰，進入 90 年代，生產過剩、庫存累積及預算膨脹益形嚴重。當時高價農產品已使消費者無法忍受，而農業集約生產導致環境嚴重污染，烏拉圭回合談判期間（ 1986 年至 1993 年）遭受美國與開發中國家要求貿易自由化的壓力，這些內外壓力再次匯聚成改革的動力。鑑於這些壓力，歐體執委會農業委員 Ray MacSharry 著手研究如何改善 CAP 效率，並根據 CAP 所產生的問題研擬改革方案，其中最重要的是改變農產品價格支持制度，使區內穀物等產品價格向國際市場看齊，以消除產品過剩與農業預算膨脹問題，對於因價格削減而受到傷害的農民實施直接補貼（ direct payment ），又稱之為補償性給付（ compensatory payment ）。由於改革幅度過大，影響農民既得利益，致遭受各方激烈反對，後經妥協，將價格支持削減幅度縮小。主要內容如下：

1. 穀物：在 3 年內將穀物支持價格削減 29% （原本削減 35% ），即從每噸 130 ECU 降至 110 ECU ，實施補償性給付，各年分別為每噸 25 ECU 、 35 ECU 與 45 ECU 。確定穀物最低進口價格，進口穀物總量不得超過歐盟穀物總需求的 40% 。輪作田休耕為 15% ，休耕補貼依據 1989 、 1990 與 1991 三年平均耕作面積為計算基礎。

2. 油籽作物與豆類：油籽作物與穀物類似；豆類每公頃補貼 65 ECU ，再乘以各地區之平均產量。（類似對地補貼）

3. 牛奶：以 1992/1993 年期為基礎，並於 1993/1994 與 1994/1995 分別將價格削減 2.5% 。

4. 牛肉： 3 年內將價格削減 15% ， 1993 年干預收購量為 75 萬噸、 1994 年為 65 萬噸、 1995 年為 55 萬噸、 1996 年為 40 萬噸、 1997 年為 35 萬噸。

5. 其他配合措施：鼓勵農民採取低污染之生產方式以維護環境；鼓勵農民個別或集團方式參加造林，每年每公頃補助 600 ECU ； 55 歲農民可提早退休，每年每公頃給予 250 ECU ，最高以 30 公頃計，可得 7,500 ECU ，以改善農業勞動力與生產結構。

　　這項改革方案最重要的是針對穀物、油料作物、牛奶與牛肉等產品支持價格進行削減，一方面降低市場干預成本，另方面透過休耕有效抑制生產，使得 CAP 核心問題，即產品支持價格並非不可碰觸之聖牛，支持價格之削減採補償性給付，該給付列入 WTO 農業協定不需削減的措施，也就是農業協定第 6.5 條限制產量之補貼，即一般所稱之藍色措施（ Blue Box ）。綜合而言，此為歐盟首次對共同農業政策進行根本性的改革，向市場導向邁出第一步，在解決農產品過剩與財政負擔方面有相當的成效，不僅突破烏拉圭回合談判僵局，並減輕日後歐盟向外擴大的壓力，深具歷史意義。

（四） 2000 年議程

　　為配合 2000 年 WTO 農業談判之開展， 1999 年歐盟通過「 2000 年議程」（ Agenda 2000 ），進一步改革共同農業政策。首先強調農業多功能性與永續發展，並逐步削減主要農產品價格補貼，以直接給付方式補償農民。削減價格支持目的主要是持續縮小歐盟農產品價格與國際市場價格間的差距，以便與其他國家農產品競爭。另則開始加強農村發展計畫，扭轉過去只重視農業生產層面。改革內容摘述如下：

1. 穀物：將 2001 至 2002 年穀物干預價格自每噸 119 歐元降至每噸 101.31 歐元，即削減 15% ；對農民的補償每噸自 54.34 歐元增至 63 歐元，休耕補助為每噸 63 歐元；其他作物面積之休耕比率為 10% 。

2. 牛肉：將干預價格自 2000 年中之每噸 3,475 歐元降至 2002-2003 年之 2,780 歐元，降幅達 20% ；並於 2002 年制定新的基礎價格每噸 2,224 歐元。

3. 加強歐盟農村發展計畫：將過去共同農業政策只重視價格支持的第一支柱（ first pillar ）轉為第二項支柱（ second pillar ），即共同農業政策之農村發展，為歐盟農村地區發展建構永續架構，內容包括強化農產品加工、倉儲、運輸等農村基礎建設，協助農業生產者改善生產結構與提升產業競爭力，推動農村經濟活動多樣化，改善農村生活環境等。

　　降低產品支持價格改採直接給付，目的在使產品價格向國際市場價格趨近，俾能與區外產品競爭；其次是配合 WTO 杜哈農業談判需要，減少扭曲生產與貿易的產品價格支持。公元 2000 年之前，共同農業政策較偏向農業生產，對農村發展不是很重視，致使農村地區基礎建設欠缺，交通建設落後，農業各項設施不足。而 2000 年議程則作政策性轉變，強調農業多功能性、農業永續發展與競爭之強化，涵蓋層面相當廣泛，包括經濟、環境與農村活化，不僅要為歐盟農村發展建構良好環境，也要為歐盟在 WTO 杜哈回合農業談判創造有利的條件，也就是進一步削減農業境內與出口補貼。

（五） 2003 年期中改革

　　鑑於 2004 年 5 月歐盟東擴新增 10 個會員，其中 8 個來自中、東歐以農業經濟為主的國家，納入這些會員，勢必大幅增加共同農業政策預算；另原有會員相互間農業預算分配不均，引發爭議，出資最多的德國亦要求改革；而當時歐洲發生瘋牛症、口蹄疫等動物性疾病與戴奧辛食品污染事件，消費者對食品安全與動物福利議題甚為關切，亦與共同農業政策有關；而 WTO 杜哈回合農業談判，歐盟農業生產與出口補貼再次備受開發中國家之責難；這些內外部因素使得歐盟必須再次進行改革。此項改革方案於 2003 年 6 月通過，重點如下：

1. 自 2005 年起建立單一農場給付制度（ Single Farm Payment ），取代現有直接給付，儘量將補貼與產量及價格脫鉤，以市場價格作為生產者決策機制，減少對生產之扭曲。所有計算基礎均以 2000-2002 年給付為準，若要獲得此單一給付，不需生產特定產品，但規定獲得此項給付的農民，必須採取良好的耕作方式、遵守相關的環境保護措施（ good agricultural and environmental conditions ）及相關食品安全、動物福利規範，此即交叉遵守（ cross compliance ）。若未能遵守這些規範，將依規定減少這些給付。為使此政策順利推動，允許會員國保留某些彈性，即可採取一些與價格有關之補貼，但 2007 年開始必須全面實施單一農場給付制度。

2. 降低農產品支持價格

　　持續降低特定農產品支持價格，諸如穀物、豆類、米、奶油與脫脂奶粉支持價格，取消黑麥支持價格。但糖、奶製品與牛肉價格仍高於世界價格。

3. 促進農村發展（ rural development ）

　　大幅增加鄉村發展基金，並擴大農村發展措施範圍。這些規定將從 2005 年開始實施。至於具體的措施，則由會員國決定。不過，最主要的策略是重視農村環境，消除農地過度使用所導致的市場失靈，包括採取高效農業生產方式、遵守環境保護條款、支持農民依照歐盟標準進行生產、對採取高標準動物福利的農民實行補貼、鼓勵年輕農民參加農業生產。另一方面削減大農場補貼， 2005 年削減幅度為 3% ， 2006 年為 4% ， 2007 年至 2013 年為 5% 。但每年直接補貼額未超過 5,000 歐元的農場不必削減，削減金額移作促進農村發展用。

　　觀察歐盟最近幾次改革，多半係因內外壓力所致，幾次改革也確實減緩產品過剩與預算膨脹所帶來的壓力，但國際貿易自由化的壓力始終存在，除要求削減農業生產與出口補貼外，降低農產品關稅與開放市場，亦為貿易自由化不可或缺的一環，也是歐盟最感壓力且不易克服的。例如歐盟各種牛肉（新鮮、冷凍與冷藏）關稅高達 77% 至 146% 之間，各種乳品關稅介於 45% 至 135% 之間，小麥也在 60% 至 82% 之間，柑橘以外的水果介於 7% 至 118% 之間，柑橘則為 31% 至 46% 之間。雖然某些農產品關稅仍然偏高，但農業生產與出口補貼確實也因 CAP 改革而有所調降。這也是歐盟在杜哈回合農業談判削減境內支持上，願大幅削減扭曲貿易之總補貼（ OTDS ）與 AMS 之原因。因為 1992 年以後的幾次改革，業已使歐盟將扭曲生產與貿易的 AMS 及藍色補貼，轉變為不會扭曲生產與貿易的綠色補貼（ Green Box ），大幅增加對外談判籌碼。自表 1 可看出，自 1995/1996 年至 2006/2007 年，歐盟綠色補貼已自 188 億歐元增至 565 億歐元，成長 2 倍；同期間， AMS 也自 500 億歐元降至 284 億歐元，減少 43% ；藍色補貼則自 209 億降至 57 億，減少 73% ，但境內總支持變化不大。由於 AMS 與藍色補貼均會扭曲生產與貿易，誤導資源分配，故歐盟近年來大幅度將這些措施轉為綠色措施。在歐盟會員不斷擴大過程中，能有如此作為殊屬不易。歐盟降低農業生產與出口補貼，也會對其他依賴農產品出口的開發中國家產生有利的波及效果，最重要的是將談判壓力轉由美國承擔。因此，歐盟這些年來共同農業政策的改革，不僅對其內部有利（降低消費者食品負擔、提供安全衛生食品、重視環境與農村均衡發展），且也善盡其作為 WTO 會員與先進國家應有的義務。

三 . 未來改革方向

　　從以上分析可以看出，過去 20 年共同農業政策改革係自生產支持（ production support ）轉為對生產者所得支持（ producer’s support ），自傾銷國際市場轉而鼓勵農民以市場為導向的政策轉變。目前所採措施都係以安全網來抑制市場波動與穩定市場，自採取單一市場給付制度後，就決心朝符合 WTO 規範之不會扭曲生產與貿易的方向改革。 2003 年的改革與 2008 年的健檢，目的均係誘導農民能依據市場訊息作為生產決策的參考。此外，目前鄉村發展已成為共同農業政策甚為重要的一環，也就是要改善農村環境、使農業現代化、改善產品行銷與競爭力。而農民所提供的公共財，諸如維護良好環境與農村景觀、提供高品質糧食、良好的動物育種、良好耕作方式之永續措施等，均顯示農業具備多功能角色。雖然如此，歐盟執委會 為瞭解歐盟民眾對共同農業政策之看法，於 2009 年 11 月至 12 月，特針對共同農業政策進行廣泛的民調，民調結果有幾項重點如下：

（一）關於農業部門

　　90% 的受訪者認為農業與農村發展對歐盟未來發展甚為重要； 61% 認為農業部門不是導致氣候變化的主要因素； 77% 相信農業部門將在未來數年內受到氣候變化的巨大影響； 46% 的受訪者認為農業部門已對抑制氣候變化做出重要貢獻，但 67% 認為歐盟農民有必要進一步改變生產方式以因應氣候變化。

（二）關於農業生產者的主要責任

　　56% 認為農業能為社會提供健康、安全的食品； 25% 認為是保護環境； 　　　　24% 認為要為社會提供多樣化、高品質的產品。

（三）關於 CAP 以往成效評價

　　CAP 在確保糧食供應，確保高品質、健康和安全食品，促進有機農場發展方面的作用得到公眾認可，但在保護家庭農場、確保農民合理生活水準方面受到批評。

（四）關於農業和農村發展政策新目標

　　93% 認為應保留農村地區傳統文化， 89% 認為應幫助生產者面對氣候變化， 89% 認為應發展農村地區經濟， 88% 認為應對生產者公平地分配； 87% 認為應建立生產者遵守保護環境、食品安全、動物福利法規與財政支持措施間的關聯性； 85% 認為應鼓勵生產者生產市場需要的產品。

（五）關於 CAP 政策優先性

　　59% 認為應確保高品質、健康和安全的食品， 49% 認為應確保合理的食品價格水準， 41% 認為應保護環境和保證農業生產者合理的生活水準。

（六）關於 CAP 的支持水準

　　83% 的民眾贊成繼續給予生產者所得支持， 68% 認為現有的農業預算不足。

（七）關於需要執行的政策

　　65% 認為應是農業管理，特別是環境保護政策； 53% 認為是糧食安全政策； 51% 認為是食品品質、健康、衛生安全政策。

（八）關於未來農業生產發展方向

　　84% 贊成鼓勵農民生產更多的有機食品， 83% 認為農產品應可對再生能源提供貢獻， 73% 贊成利用生物技術優勢。

（九）關於最需要的食品資訊

　　51% 認為是食品安全資訊， 31% 認為是產品對環境影響資訊， 23% 認為是符合動物福利標準資訊。

（十）關於消費者意願

　　58% 願意多付 10% 的價格購買有利環境型的農產品。

　　從以上這些調查結果可以看出，歐盟民眾對過往 CAP 改革並不完全滿意，但對食品安全、環境保護及農村發展則特別重視，是歐盟今後必須重視的。鑑於 2003 年改革案將於 2013 年底結束， 目前歐盟正在為 2013 年後之共同農業政策進行內部檢討，該檢討係透過辯論方式進行，廣泛收集歐盟各方對未來共同農業政策改革意見，以便在 2010 年底之前提出草案。 2013 年後， CAP 要因應新的挑戰，首先是糧食安全，國際糧農組織（ FAO ）估計，全球人口將自目前的 60 億增加至 2050 年的 90 億，糧食需求將增加 1 倍，如何在農地、水資源與能源日漸減少及氣候變遷情況下增加糧食生產，應是 CAP 首要目標。其次減少二氧化碳排放量、繼續提供高品質與衛生安全產品、強化生物多樣化與環境保護，農業也具備一定的功能。基此，歐盟執委會認為 2013 年後，強而有效的 CAP 仍是必要的。理由如下：

（一）基於社經需要

　　為確保歐盟農民在國際市場能與有補貼的國家產品相互競爭，必須要有強而有力的 CAP ；在氣候變遷、政治不穩定與疫病頻仍可能影響全球糧食生產情況下，歐盟不能依賴其他國家提供糧食安全。目前歐盟農業對歐盟 GDP 、農糧上下游產業之就業仍居重要地位。

（二）公共財之提供

　　在提供高品質農產品、良好景觀、土壤與水資源維護、生物多樣化等公共財方面，農業仍是非常重要的。農業也可抑制氣候變遷。

　　為達以上目標，歐盟提出以下值得注意的方向，作為研擬新農業政策之參考：

（一）公平的 CAP （ A fairer CAP ）

　　歐盟農業未來將面對激烈的競爭，故維持農業生產競爭力仍是 2013 年後 CAP 之基本目標，以確保歐盟能生產高價農產品、維護國際市場佔有率並確保歐盟農民公平貿易；來自第三國的產品必須符合歐盟規範，方能維護歐盟農民利益。另也應確保歐盟內部新舊會員之農民在直接補貼方面必須獲得公平待遇。

（二）永續性的 CAP （ A more sustainable CAP ）

　　農業在處理氣候變遷可以扮演領導角色，包括提供再生能源；生產效率是稀有資源永續管理之基礎，農民透過技術創新以更經濟、社會與環境永續方式，因應日漸增加的糧食需求；另亦應重視農村地區發展，活化農村經濟。

（三）綠色的 CAP （ A greener CAP ）

　　發展生質能源促進綠色成長以降低能源危機之威脅。

（四）簡化 CAP

　　簡化農業相關規範與管理，減輕行政管理與農民負擔。

（五）確保劣勢生產地區之農業發展，減少農地廢耕與確保歐盟全區農業均衡發展

　　未來共同農業政策是否會與目前有極大的差異尚無法論斷，但鑒於全球糧食安全、氣候變遷與農業多功能特性等，共同農業政策基本目標應不致有太大的改變。其次是農業永續發展、資源有效利用、市場導向生產及農業新技術研發亦可能反映在新的方案中。基此，歐盟未來的農業政策目標不是大問題，重要的是達成目標所採取的手段與措施，因此深值各方重視。

　　長期以來，我國農業因經營規模狹小、欠缺規模經濟，致經營成本偏高，無法與外國農產品競爭，必須有賴政府適度保護，但長期保護也會產生一些不良後果，最明顯的是無法提升對外競爭力，與早期歐盟情況類似。未來可參考過去歐盟逐步放寬保護之策略，讓產品逐步接受國外競爭，藉由競爭改善體質與產業結構。其實，台灣農業也正面臨嚴酷的考驗，包括氣候變遷可能帶來的生產極端變化問題，如何因應，並使農業能扮演其應有之功能，包括歐盟在內的一些先進國家的作為是值得我們注意與參考的。

表 1 歷年歐盟境內補貼變動情形

資料來源：依據歐盟歷年向 WTO 所送通知文件整理