企劃處 林文傑

一 . 前言

　　日本農林水產省於 2010 年 4 月，以新定「 2010 年食料農業農村基本計畫」為藍本，公布未來日本農業的施政重點，希望能喚起日本全體國民對糧食、農業及農村的重視；謹將其相關要點概述如下，供國內相關人士參考。

二 . 日本農牧業的施政重點

（一）日本農業農村的現況 ：日本農民向來以生產符合國民健康需求的農產品為己任，但在二次大戰後的高度經濟成長及全球化的影響下，導致國民飲食習慣改變、農產品進口量值增加、農民農業所得降低、農村人口外移及老化、休耕面積擴大等現象；尤其是原來擁有 600 萬公頃的農地，現今僅剩 463 萬公頃，且仍然以每年減少 2 萬公頃的速度流失，對於日本糧食安定供給、農村永續發展等方面，形成相當大的危機。

（二）世界糧食供給趨勢： 2008 年春季至夏季間，稻米、小麥、大豆及玉米等主要穀物的國際價格均呈現 1 倍以上的狂飆走勢，且同年下半年發生金融海嘯後之價格仍然未能跌回原有的價位，成為世人關注的焦點。尤其是 2009 年全世界已有 10 億以上的人口處於營養吸收不足的狀況，但全球人口仍然持續增加，生質能源等非食用的需求增加，全球氣候異常對糧食單位面積的增產產生抑制現象等情況下，如何確保糧食供給不虞匱乏，已成世界各國不容忽視的重要課題。

（三）日本的糧食自給率：向來糧食自給率偏低的日本（ 2009 年以熱能為計算基準，糧食自給率為 41% ），於 2010 年 3 月通過新的「 2010 年食料、農業農村基本計畫」，希望 2020 年的糧食自給率提升至 50% 。其作法有二：在生產方面，以擴大小麥 2 期作面積、休耕水田生產飼料用或加工用稻米等方式，使農業用地的利用達到最妥適的境界；在消費方面，配合食育基本法等相關法規的理念及規劃，努力改善日本國民不吃早餐、或飲食習慣歐美化等缺失，以期能達到提升日本國產農產品的消費之目的。

（四）日本新食料農業農村基本計畫： 2010 年 3 月日本國會依「 2010 年食料農業農村基本法」（日本俗稱為「新農業基本法」）規定通過新「食料農業農村基本計畫」，供做 2010 年代農業政策的施政方針。在其前言中，特別陳述日本農政所面臨的主要課題為：

1. 日本的農產品價格呈現下降的趨勢，但農業所需的生產資材則有上漲的壓力，以致於確保農業永續發展面臨相當沉重的挑戰。 以往的農業政策，以擴大農業經營規模為施政主軸，但無法確保農業經營多角化能夠順利推展，同時能夠生產多樣農產品的人才亦逐漸流失。

2. 由於農村人口的老化及過疏化、農山漁村等偏遠地域的醫療或交通等公共設施不足等因素影響，致使各地域所蘊藏的豐富資源無法充分利用；更因部分政策在制定時，其垂直的連繫或橫向的整合有所缺失，以致於政策的推動陷入事倍功半的泥沼。 為解決上述的難題，新食料農業農村基本計畫，以日本型的「農戶別所得補貼制度」為新基本計畫的施政主軸，希望能開創農業 6 次產業（指農業具有（ 1 ）生產初級的生鮮農產品，（ 2 ）供做食品加工及（ 3 ）提供休閒服務等特性；亦即，（ 1 ）＋（ 2 ）＋（ 3 ） = （ 6 ）次產業）的新紀元。

（五）農戶別所得補貼制度：為使日本農業得以成為成長型產業，日本擬將今後的農業政策改以「農戶別所得補貼制度」為施政重點。此制度的主要特色是：當日本農民所販售的農產品價格比生產成本低時，得對農民提供生產成本與販售價格所形成的價差，給予必要的補貼，以期能確保日本農民的農業生產能夠永續發展。此制度於 2010 年度以試辦方式推展，並決定自 2011 年度起正式實施。此制度實施的重點有二：

1. 為提升日本的糧食自給率，以推展「活用水田提升糧食自給率計畫」的方式，擴大生產麥類、大豆、米粉用稻米、飼料用稻米等產品。

2. 為使水田農業能夠安定經營，針對常陷入赤字困境的稻作農民，實施「稻作農戶別所得補貼計畫」。

（六）農村的活性化：日本的農村因人口老化、人口減少、集落機能減弱、地域財政基礎欠佳等因素影響，呈現逐漸衰退現象，加以農村尚肩負提供日本國民日常生活不可欠缺的糧食，以及維護自然生態及國土保全等重責。故政府以下述二大原則，努力提升農村的活力。

1. 以整合農產品加工或販售的方式振興農村經濟；在此整合的過程中，積極邀請非農業人員共同加入農業的產銷活動。

2. 在農山漁村等偏遠地域，以充分利用農產品、生質能源、景觀等地域資源的方式，與食品業者、觀光業者等積極合作，努力開創足以提升農山漁村活力的發展計畫。在農村以農業人員為主要成員，努力改善其生活品質，振興農村活力的過程中，行政部門應將經常各自為政的缺失降至最低，以分工合作的方式，努力辦理協助農山漁村振興相關事宜。

（七）確保糧食安全及獲取消費者的信賴：日本國內曾發生稻米事件（由於農林水產省官員未能確實執行稻米檢驗相關事宜，以致於發生非食用稻米流入老人安養院及醫院等場所的不幸事件。）、毒水餃事件（日本自中國大陸進口冷凍水餃，曾發生農藥殘留，使日本消費者出現病變及死亡事件。）、狂牛病變事件（日本曾因狂牛症病變，而使其畜牧業遭逢重大打擊。）等一連串食品安全事件，使日本國民對於食品安全的呼聲愈來愈高。農林水產省及各地方的農政機關必須負起確保日本國民糧食安全及獲取消費者信賴的責任，因此，農林水產省本著「防患於未然」的理念，以下述的方向為施政重點。

1. 收集世界各地與糧食安全相關的有害物質、有害微生物等之實體及資訊，並以科學的方法詳加分析、活用宣導。 以科技為基礎，訂定食品對人體健康有不良影響的物質含量的標準，並降低其使用量。

2. 擴大並且確實執行農產品及食品加工相關的危機管理（ HACCP ）。 加強宣導化學肥料、農藥、飼料及其添加物、動物用藥等生產資材的使用量及使用方法。

（八）地球環保與科技創新：日本農業及農村負責提供國民所需的糧食外，亦兼負確保生物多樣化、環保等重責。因此，以 2010 年 3 月所公布的「農林水產研究基本計畫」為基準，研發並將其可行的實用性予以推廣。在此研究基本計畫中，除培育新品種的飼料用稻米、農業產品及其加工品廢棄物減量、充分活用生質能源相關科技等為重點外，更希望能將渠等供做促進農業農村永續發展的憑據。

三 . 日本林業的施政重點

　　日本約有 2/3 的國土是森林，具有提供林業產品、涵養水資源、國土保全、維護生物多樣化、防止溫暖化等多方面的機能，向來被日本國民視為「生命的泉源」，對社稷的安定貢獻良多。但因林業經營相當艱辛，以致於形成森林所有者不關心林業、偏遠山區人口過疏化、自然生態機能下降、國土保全網出現漏洞等問題。

　　因此， 2009 年 12 月農林水產省為了描繪日本林業的未來願景，特別訂定「森林、林業再生計畫」，供做未來日本林業發展的施政方針，其相關要點如下：

（一）日本林業的現況：現今日本約有 2,500 萬公頃的森林，其材積量約有 44 億立方公尺。目前世界上有許多地方尚以缺乏計畫的方式進行林木的砍伐，相形之下，日本現今所擁有的森林，堪稱足以自豪。尤其是所有的森林中，約有 40% 屬人造林，且人造林中之 60% 屬於 45 年生以下之林木，以木造和式房屋為主要住宅的日本來說，未來 10 年的歲月裡，這些木材均可供做住宅的樑柱使用，其供應量約占全體樑柱需求量之 60% 。

（二）森林具有涵養水資源、國土保全、確保生物多樣化、吸收二氧化碳等公益性機能，惟因日本山區等偏遠地區人口老化及過疏化、各種公共設施老舊等因素影響，迫使日本林業就業人員，由 1980 年約 17 萬人，在 2005 年僅剩 5 萬人（現今平均每一個日本林業就業人員需要管理 500 公頃的森林，是一項相當沉重的負擔。尤其是 5 萬名林業就業人員中，有 26% 以上的人員年齡已超過 65 歲，其所承受的工作壓力，早已超出常理。）；尤其是私有林地方面，約有 1/4 屬於未居住山區者所有，致使偏遠山區聚落人口加速凋零，且迫使森林機能下降。

（三）日本的木材使用量，自 1960 年開始快速增加， 1970 至 2003 年維持在 10,200 ± 900 萬立方公尺的高峰狀況；而後因日本經濟成長遲緩、晚婚、少子化、新建住宅戶數減少等因素影響，近幾年來已降至約 8,000 萬立方公尺。在供應量方面，因日本人造林可供建材使用的材積量呈微增現象，但木材使用量則出現減少趨勢，以致於日本木材自給率，由 2003 年約 22% 的低檔，在 2009 年回升至 24% 。然因進口原木、或半成品、或成品的成本較低等因素影響，致使目前日本木材價格呈現穩定低檔的走勢。

（四）日本森林、林業整建計畫：日本雖擁有豐富的森林資源，但因私有林的經營規模小、林業就業人員減少及老化等情況，政府以 2009 年 12 月所公布的「森林、林業整建計畫」為林業施政主軸，積極辦理下述相關事宜，以期能實現 2020 年日本木材自給率提升到 50% 的政策目標。

1. 積極推展林業經營整合化政策：日本擁有私有林地的所有權者非常分散，且每年平均進行整地、育苗、定植、間伐、砍伐等林業相關作業的場所約有 40 至 50 萬個。 2007 年度日本農林水產省及各地方政府林政相關單位開始推展「森林作業研習營」，以提升林業作業人員的工作能力、提供林業產銷資訊、對林業經營者給予降低生產成本相關的補助、協助林業經營者研發林業相關產品等方式，鼓勵日本林業相關業者彼此間進行林業經營合作及整合。在 2007 年度至 2009 年度的 3 年內，已完成 564 個森林組合（相當於我國的森林合作社）相關業務的整合計畫；並且希望在 2012 年度能全面實施林業經營整合化的政策目標。此外，在人材培育方面，近幾年來開始積極推展「森林工作計畫」，於 2009 年度完成 700 人的森林人才的培育，使渠等成為執行林業經營相關業務的新銳；更希望 2012 年度時，能將此方面的培育人才提升至 2,100 人，以期能達到加速推展林業經營整合化的政策目標。

2. 積極整建林業產銷相關的交通體系：林業產銷所需使用的工具、或機械、或已砍伐的木材、或更新所需樹苗等的運輸，均需要由完善的山區交通網路等交通體系予以支援。此外，日本亦積極研發簡單且具耐用性的林業產業道路或索道開發方法；收集並且整合森林地質、土壤等與整建林業交通體系及發展人造林等相關資料；以國有林為主軸，廣邀其鄰近私有林的業者共同協商林業產銷相關的整合事宜；研發林業事業所殘留的廢棄材木之利用相關事宜等，以期能達到提升林業產業經濟效益等目的。

3. 以實現日本木材自給率逾 50% 為努力目標：未來日本林業產品的研發與利用，將以住宅用建材、紙漿及木質生質能源等 3 大類為重點。

（ 1 ）住宅用建材方面：自從 1995 年大阪及神戶地區發生大地震後，日本的老百姓發現「住在木造房屋的存活率較高，且受害時的傷害較輕」，故有 84% 以上的國民在住宅方面，以選擇木造住宅為優先考量對象，為日本林業帶來無限商機。因此，今後日本產木材將以不易變型的乾燥材或合板等消費需求較多的產品為主。

（ 2 ）紙漿方面：現今日本紙漿用的木材自給率偏低，未來人造林方面將以積極態度推展紙漿用樹木的種值面積及整合紙漿產銷體系為主，並將間伐所產生的木材予以整理，供做紙漿原料，以期能提升其經濟效益。

（ 3 ）木質生質能源方面：由於生產成本等因素的考量，以致於現今木質生質能源方面的利用僅限於實驗室階段，尚未有符合經濟效益的具體成果。因此，除了應加速與木質生質能源利用相關科技的研發外，亦可考慮以煤或石油為發電原料的火力發電，部分採用製材所殘留的事業廢棄材，供做發電燃料的可行性。

四 . 日本水產業的未來願景

日本農林水產省於 2010 年 4 月公布「日本水產業的未來願景」，希望能喚起日本國民重視水產業相關事宜，更希望能在同年 3 月所公布「 2010 年日本食料農業農村基本計畫」的施政方針規畫下，實現振興日本水產業的願景，其相關要點如下：

（一）日本水產業的現況

1. 日本的國土面積，僅名列全球第 61 名，但擁有超過 6,800 個島嶼，且 200 海哩經濟海域的面積，名列全球第 6 大國。此外， 2008 年日本水產品產量約為 559 萬公噸（其中之 119 萬公噸為養殖類水產品），名列全球第 5 大國；每一位日本國民水產品的供給量高達 61.5 公斤，名列全球第一，充分說明水產業及水產品在日本糧食供需中，具有不容忽視的地位。

2. 1993 年度日本水產業就業人口約為 32.5 萬人， 2008 年度減為 22.2 萬人，短短 15 年裡約減 1/3 ；且 65 歲以上的水產業就業人口所占的比例，由 1993 年度的 18% ，在 2008 年度增為 34% 。此外， 2008 年度日本水產品的自給率約為 62% ，雖比全體糧食自給率 41% 高出甚多，但僅及最高峰的 1964 年度 113% 的一半，對長期以來努力提升糧食自給率的日本來說，是一項嚴重的警訊。

3. 為鼓勵新進人員從事漁業、確保漁業人才繼續從事漁業產銷、提升漁民的漁業經營能力，在「 2010 年食料農業農村基本計畫」中，編列許多有關召募漁業新進人員、培育漁業就業人員提升漁業經營能力、積極鼓勵漁業與非漁業進行跨產業合作等計畫。

（二）日本水產資源的管理： 1984 年日本水產品的產量達到歷史上的最高峰，為 1,282 萬公噸（位居該年全球第一）， 2008 年則降為 559 萬公噸，減幅高達 56.4% 。形成此趨勢的原因頗多，其中以世界各國紛紛實施 200 海浬經濟海域制度，大幅度縮減日本遠洋漁業漁撈場所；全球氣候異常致使海水溫度產生明顯變化，對水產生物的食物鏈產生負面的影響；沿岸地區過度開發，使水中生物的棲息地遭到嚴重破壞；漁業就業人口減少及老化等為影響要因。因此，為了確保日本的漁業能永續發展，以 2010 年 3 月所公布的「 2010 年食料農業農村基本計畫」為施政方針，在水產資源管理方面的政策措施，以下述為重點：

1. 嚴格執行「漁業許可制度」，其管理範圍包括漁船的數量及總噸位、漁業作業區域、漁撈季節、漁撈器具及漁撈方法等與業生產相關事宜。

2. 對於日本國民日常生活所需的 沙丁魚、竹莢魚、鯖魚、秋刀魚等大宗漁獲，實施總漁獲管理。

3. 為使日本經濟海域中之水產資源能確實達到復元的狀況，切實執行「水產資源復元計畫」，以期計畫中之特定魚類、特定水產生物、或特定海域的水資源能有充分休養期。

（三）日本漁業經營管理對策：為確保水產資源能有效利用，進而達到提升日本糧食自給率，以下述原則辦理日本漁業經營管理相關事宜。

1. 當漁獲量減少或魚價低迷時，針對漁業受害相關人士或團體實施必要的補貼政策。此外，積極辦理漁獲共濟、養殖共濟、特定養殖共濟、漁業設施共濟等漁業共濟（與我國的「保險」制度類似），以期能達到確保漁業生產能迅速復元、漁業經營安定化等目的。

2. 為舒緩漁業相關人員或團體因遭逢天災、海難等特殊情況所面臨的各種壓力，以「漁業所得補貼制度」等相關政策措施為主，給予妥適的支援。

3. 為防止漁業用油或漁業用飼料等的價格暴漲，漁業行政機關、漁業協同組合（與我國的區漁會類似）等單位，應隨時收集、分析及傳遞相關資訊，供相關人士參考；並於平時建立該相關的倉儲及因應對策，以備不時之需。

4. 漁業機關及漁業協同組合隨時廣徵民意、瞭解水產品產銷趨勢、檢視漁業相關政策的得失，並予以妥適修訂。

（四）積極參與各種國際漁業活動：日本為水產品消費大國，為確保日本國民日常所需的水產品不虞匱乏，積極參與各種國際漁業活動，並優先辦理以下施政重點。

1. 鮪類的資源管理及合作方面： 2010 年 3 月華盛頓公約（ CIVTES ）會員國大會在杜哈舉行會員國大會，曾針對「禁止對大西洋的鮪類進行商業捕撈及交易」問題進行討論及表決，雖未能獲得通過，但對現今為全球鮪類最大消費國的日本來說，是一項重大的警訊。因此，如何加強與太平洋中西部鮪類委員會（ WCPFE ）、大西洋國際鮪類保育委員會（ ICCAT ）、印度洋鮪類委員會（ IOTC ）、南方鮪類保育委員會（ CCSBT ）等國際鮪類組織合作與連繫，是日本當前刻不容緩的漁政重責。

2. 鯨類的資源管理： 2009 年 6 月國際捕鯨委員會（ IWC ）在摩洛哥召開會員國大會，仍然做出「禁止鯨類捕撈」的決議，對於日本在飲食習慣上將鯨類視為重要糧食資源，是項相當大的打擊。因此，日本有必要以科學論證的方法，針對該項決議提出反駁，並積極聯合「認為得以從事鯨類捕撈活動」的國家或地區進行策略結盟。