企劃處 林麗芳（註：駐美代表處經濟組）

一 . 前言

　　跨太平洋戰略經濟夥伴協定 （ The Trans-Pacific Strategic Economic Partnership, TPP ） 最初由新加坡、紐西蘭、汶萊及智利四個國家於 2005 年簽署（ P4 協定）， 2006 年生效實施。 TPP 最初未受到太多注目，惟自 2008 年起，美國、澳洲、秘魯及越南分別表示參加意願，並展開相關諮商籌備， 2010 年 3 月在澳洲召開第一次由 P4 協定轉成 P8 協定的正式諮商， 2010 年 10 月馬來西亞加入諮商，成為 P9 協定。由於亞太區域國家經濟占全球 GDP 60% ，國際貿易量占全球 50% ， TPP 成員橫跨太平洋兩岸，是第一個橫跨太平洋多國參與之 FTA ，加上美國的積極參與態度與主導作為，使 TPP 之發展頓時備受各界矚目。

　　其實 美國 在 1990 年代希望藉由 WTO 之多邊談判機制及亞太經濟合作會議（ APEC ），推動亞太地區之自由化，對於與亞太國家簽署 FTA 並不熱衷，惟 WTO 及 APEC 多年來在推動自由化之成果有限。自 2000 年開始，美國逐漸調整政策，較積極推動與亞太國家雙邊經貿關係，包括與澳洲、韓國及新加坡簽署 FTA 。

　　2009 年美國對 TPP 夥伴國家之總貿易量 1,373 億美元，雖是美國第 5 大貿易夥伴，惟僅占美國對全球貿易總值之 6% 。雖然 TPP 夥伴國貿易量相對低，但 由於近年東亞地區經濟整合加速進行，中國在區域及全球扮演之角色日益重要，美國為避免被排除於亞洲地區的經濟整合之外，同時希望能對中國主導的東亞整合趨勢，發揮抗衡作用，美國遂加入 TPP ， 藉以擴展其在亞太的經濟聯結及強化戰略關係。歐巴馬總統於 2010 年 11 月 APEC 領袖年會期間，曾會晤 TPP 各國領袖，表達美國積極參與 APEC 及 TPP 諮商，以共同推動亞太地區經濟繁榮前景之期望，為 TPP 注入向前推進之新動力，並進一步凝聚各成員積極推動之決心，隨後在奧克蘭展開之第 4 回合諮商獲致具體之進展。

二 . 美國農產品市場開放之整體立場

　　由於 TPP 國家中除新加坡外，皆為重要農業國家，其中美國、澳洲、紐西蘭等農業出口均占其出口貿易大宗，因此，農產品市場進入談判將是未來實質談判重點之ㄧ。

　　多數美國農業利益相關團體，傾向農業部門在 TPP 談判中採取不排除任何部門之立場，並強力向貿易代表署 （ USTR ） 表達此立場，惟部分農業生產者主張排除敏感性產品之自由化，倘其他 TPP 諮商國堅持排除部分產品，美國是否能堅持全面開放之立場，有待觀察。

　　目前美國參與 TPP 談判者主張， TPP 應是高標準之自由貿易協定，追求涵蓋所有領域之全面性協定，目前在市場開放部分可能提出全面性之開放清單，不排除任何部門 （ not exclude any sectors ） 。惟目前美國主張全面開放市場進入之立場，並不表示美國主張農業部門所有產品最終關稅均降至零。依過去美國在自由貿易協定中常運用關稅配額 （ TRQs ） 達到部分產品有限度市場開放之經驗，過去美國所簽 FTA 中之 TRQ 產品，將是未來 TPP 諮商中美國主張對進口敏感之項目。部分加工食品生產者表達，支持農產品包括敏感性產品之關稅及配額最後均降至零。部分主張攻勢利益團體 （ offensive interests ） 表示，美國全面市場開放係出口導向的有效策略，可以迫使其他 TPP 夥 伴國家更大幅度的開放市場。

　　美國農業界普遍認為，美國已和新加坡、澳洲、秘魯及智利簽署自由貿易協定，在 TPP 協定中不致有太大改變。汶萊及紐西蘭由於經濟規模小，未來美國農產品出口至汶萊及紐西蘭的數量不致太高。目前以越南及馬來西亞較具市場潛力，惟越南及馬來西亞的經濟實力無法滿足美國出口之需求。美國農業界最大的期盼是日本能加入 TPP ， 2010 年日本係美國農產品第 4 大出口國，進口 112 億元之農產品，美國評估日本農產品市場仍有成長空間。惟美國政府及農業產業人士均深知，日本的農業部門保守且被高度保護，未來日本是否加入 TPP ，仍受其國內政治所影響。

三 . 美國重要之農業議題

　　TPP 談判可預期將有很多爭議，其中農業爭議將依個別國家而不同。美國在 FTA 談判中，常以關稅配額 （ TRQs ） 及防衛措施來保護敏感性農產品，攻勢利益團體即主張將大宗穀物農產品例如油籽、穀類、肉類及園藝產品等，列為敏感農產品。

美國對於 TPP 有關農業之重要議題，分析如下：

（一）乳製品

　　美國乳品業者及部分國會議員認為，紐西蘭 Fonterra 公司控制紐西蘭全國 92% 之乳製品產銷，同時掌控全球 40% 乳製品之貿易。 TPP 增加與紐國乳製品之貿易，將使乳製品價格原已低迷之美國酪農雪上加霜，故呼籲政府於 TPP 談判時，應將乳製品排除。

　　2010 年 3 月 10 日 30 位國會議員連署，致函貿易代表署關切 TPP 對紐西蘭乳製品之進一步市場開放，並指出倘 TPP 十年內逐年取消關稅配額，對乳製品生產者將造成高達 200 億美元之損失。美國國會酪農黨團 （ Congressional Dairy Farmers Caucus ） 發起人兼聯席主席 Peter Welch （ D-VT ） 與該黨團議員，於 2010 年 4 月 14 日 亦約見美國貿易代表 Ron Kirk 大使，強烈呼籲政府於 TPP 自由貿易協定諮商談判時，應將乳製品排除，以保護美國酪農及乳製品產業。

　　全國牛奶生產者協會 （ National Milk Producers Federation, NMPF ） 亦呼籲，任何與紐西蘭之自由貿易協定，均應排除乳製品。紐西蘭官員則反駁美國乳製品業者之說法，表示 Fonterra 公司非國營，生產者可自由買賣其生產之乳製品；紐西蘭駐美大使於 2010 年 3 月 2 日 在美國國際貿易委員會亦表示，囿於紐西蘭可以增加之牧草地有限，倘簽署 TPP ，紐西蘭之乳製品可以增加進口至美國之數量有限。

　　由於乳製品包括在美澳自由貿易協定農產品市場開放項目中，並分 18 年逐步降稅開放。貿易代表署認為以目前 TPP 談判之進度，將乳製品排除尚言之過早，應尋求以提升美國乳製品競爭力之方式來解決問題。貿易代表署強調， TPP 不僅是與紐國簽署貿易協定，而是提供進入泛亞太地區各國市場之機會，呼籲勿在起始點即單向限縮諮商空間。

（二）牛肉

　　美國牛肉及牛隻生產者對與紐西蘭之自由貿易協定亦表達關切。目前紐西蘭的牛肉屬於美國關稅配額項目，進口牛肉在 21 萬 3,402 公噸配額以內者，關稅為 4.4 分 / 公斤；配額以外者，關稅則為 26.4 分 / 公斤。美國牛肉業者憂心，對紐西蘭 TPP 談判將會導致取消牛肉關稅配額。美國養牛及牛肉協會 （ National Cattlemen’s Beef Association ） 之立場，即傾向在逐步調降關稅過程中，實施以數量為基準之防衛措施，倘取消關稅後，牛肉進口數量劇增，則應將關稅回復至最惠國待遇之稅率。

（三）糖

　　糖的議題在美國係政治性敏感議題，在美澳自由貿易協定中，是被排除的項目，預期在 TPP 談判中，有關糖的原產地規則，將扮演重要之角色。一般預期美國在 TPP 談判中，對於生產糖及出口糖之國家，可能引用多明尼加 - 中美洲自由貿易協定 （ DR-CAFTA ） 中有關糖的條文架構，亦即對各國在糖及含糖產品使用關稅配額之方式，各國必須再加上美國在 WTO 之糖全球配額的額外分配數量；在降低關稅至零之期程中，每年各國應擴增配額數量；當關稅降至零時，每年仍應繼續擴增少量固定配額，如此方得確保配額內關稅降至零時，配額外的關稅並未減少。此外，糖之出口亦限於貿易「淨盈餘 （ net surplus ） 」的國家，以防止進口糖原料加工後，再出口至美國。 DR-CAFTA 亦創下「糖補償機制 （ sugar compensation mechanism ） 」，美國可要求中南美洲國家及多明尼加出口商，於某段時間限制糖出口至美國市場，並給出口商現金補償。

四 . 結語

　　美國積極推動 TPP ，以維護其經貿利益不致因未能參與東亞區域整合而受影響，在此策略下， APEC 21 個經濟體多數與美國成為 FTA 或 TPP 之夥伴國。我國為 APEC 成員，在經貿領域占有一定之重要性，尤其在兩岸簽署 ECFA 後，爭取參與 TPP ，將是國家重要經濟策略考量。美國強調 TPP 為一「高標準」之 FTA ，對於農業自由化、勞工、環境議題均採高標準，在此情形下，我國宜整體評估參與 TPP 國內有關農產品進出口之影響，研擬因應之道，規劃長程策略，逐步推動。