企劃處(駐美代表處經濟組副組長) 林麗芳

一 . 前言

　　美國及所有 TPP 談判成員國於本（ 101 ）年 6 月 19 日宣布，同意加拿大成為 TPP 第 11 個談判成員國，加拿大並將參與本年 12 月於紐西蘭舉行之第 15 回合 TPP 諮商談判。加拿大參與 TPP 後，成為 TPP 成員國中之第二大經濟體，僅次於美國，可預見其影響力及重要性。

　　乳製品之市場開放，是 TPP 談判敏感且重要的農業議題，而加拿大對乳製品、禽肉及蛋設有供應管理系統（ supply management system ），並藉由高關稅限制進口，以保護產業。由於加拿大在北美自由貿易協定（ NAFTA ）中，並未對供應鏈管理系統讓步，而將乳製品的關稅減讓排除。因此，加拿大參與 TPP ，將牽動各國乳製品市場開放談判立場之變化，尤其是美國之乳製品產業團體及國會議員一直呼籲政府於 TPP 談判時排除對紐西蘭乳製品開放，其深知加拿大乳製品及禽肉是美國 TPP 農業談判最有可能得到收穫的項目，並期待加拿大乳製品能完全開放市場。

　　本文即針對加拿大參與 TPP 談判後，簡析對美國乳製品議題談判立場可能之影響與後續發展，以期在我國爭取參與 TPP 之際，掌握重要農產品議題談判進展，並作為未來規劃因應產業政策之參考。

二 . 美國、加拿大乳製品貿易概況及問題

　　美國是全球重要乳製品生產國之一，過去五年乳製品出口數量逐年增加，由 2007 年出口量 121 萬 4,725 公噸，出口金額 29 億 7,822 萬美元，成長至 2011 年出口量達 173 萬 1,820 公噸，出口金額 47 億 7,927 萬美元，出口量占總產量之 13.3% ，主要出口市場為墨西哥、加拿大、中國大陸、菲律賓及日本。

　　加拿大是美國乳製品僅次於墨西哥之第二大出口市場， 2010 年美國乳製品出口加拿大之出口量為 12 萬 9,243 公噸，出口金額為 3 億 8,550 萬美元； 2011 年出口量為 13 萬 7,927 公噸，出口金額 4 億 4,400 萬美元。 2010 年美國自加拿大進口乳製品 19 萬 3,103 公噸，進口金額為 3 億 7,907 萬美元； 2011 年進口量為 17 萬 8,712 公噸，進口金額 3 億 8,912 萬美元。

　　與美國相同， 加拿大 為保護乳製品產業，實施關稅配額，配額外採取高關稅， 多項乳製品配額外之關稅高達 200%-313% ，約為美國配額外關稅之 2 倍。其乳製品進口除有多項限制外，也採取特別防衛措施。加拿大所實施供應管理系統，係採取以供應方生產之成本決定市場價格，再加上高關稅，以防止國外產品進口競爭， 最後再由政府採取穩定價格之措施，確保乳製品生產者之利潤。另外，加拿大對乳製品加工業者亦實施進口再 出口計畫（ Import for Re-Export Program, IREP ） ， IREP 計畫下之乳製品禁止流入國內消費市場。

　　依據美國乳製品出口協會（ U.S. Dairy Export Council, USDEC ）及全國牛乳生產者聯盟（ National Milk Producers Federation, NMPF ）之 估計，倘能將加拿大之貿易障礙排除，乳製品市場貿易金額即可達到 10 億美元。另一方面，據加拿大之研究估計，倘加拿大完全開放市場，將使乳製品產量至少減少 15% ，生產者價格至少跌 25% ，美國乳製品將占加拿大國內乳製品消費量之 20% ，五年內加拿大農業及農產加工將損失達 160 億美元。

　　因此，美國與加拿大之乳製品貿易自由化，一直維持存在著高度之政治敏感性。

三 . 美國乳製品產業在 TPP 談判中對加拿大之關切及主張

　　USDEC 及 NMPF 呼籲 USTR 應確保美國乳製品全面進入加拿大市場，尤其是液態乳、脫脂奶粉、奶油脂肪、起司及乳清。 USDEC 及 NMPF 關切加拿大常以跨境購買為由，未履行液態乳 64,500 公噸之關稅配額，又限制冰淇淋的關稅配額 484 公噸僅能以零售貨櫃進口，不允許大宗冰淇淋產品進口。此外，加拿大乳製品 IREP 計畫，可能使美國輸銷至加拿大之乳製品，經加工後，再回銷美國，或至其他國家與美國產品競爭，甚至以非關稅之各項法規措施，限制乳製品進口，因此 USDEC 及 NMPF 主張 TPP 應確保加拿大完全市場開放，呼籲談判要求之措施如下：

（一）在美、加現有乳製品關稅減讓清單中（含美加自由貿易協定或北美自由貿易協定），關稅已降為零之項目，禁止再對美國乳製品實施任何額外之關稅。

（二）就關稅已降至零之乳製品項目，必須完全承認彼此之乳製品規定及管理體系。

（三）不得採取限制貿易或改變各項乳製品之標準，以優惠國內產品之措施。

（四）必須維持現行美國乳製品不需衛生證明之規定。

（五）確保美國食品安全體系，並預先防範加拿大未來可能對美國乳製品實施之任何新的不公平措施。

（六）確保 TPP 談判有關 SPS 之章節是超越 WTO 有關 SPS 之協定，且是完全可執行的。

四 . 加拿大參與 TPP 對美國乳製品談判可能之影響

（一）美國乳製品業者之立場

　　USDEC 及 NMPF 等乳製品產業團體在加拿大未正式參與 TPP 前，即要求 USTR 必須確保加拿大乳製品市場完全開放，否則不排除不支持 TPP 最後談判結果。該等團體相信加拿大參與 TPP 談判，清楚瞭解 TPP 談判國家尋求全面性高標準 TPP 協定之目標，並知道美國期待加拿大排除所有乳製品之貿易障礙。該等團體雖要求加拿大乳製品完全自由貿易，卻堅持反對 USTR 對紐西蘭乳製品自由開放，並聲稱並非其立場不一致，實係因為紐西蘭 90% 牛乳由 Fonterra 公司收購，該公司不受國家競爭法規範，導致近乎市場壟斷，造成國外競爭者不公平之競爭，扭曲國際乳製品貿易。該等團體認為 USTR 市場開放議題談判係以雙邊方式進行，因此加拿大及紐西蘭之乳製品議題可以分別處理。 USDEC 表示，未來是否堅持排除紐西蘭乳製品，將視加拿大乳製品 SPS 規範、供應管理系統及產地標示等改善措施，再作整體決定是否支持 TPP 最後談判結果。

　　NMPF 及 USDEC 等團體強調，倘美國乳製品無法完全進入加拿大市場，將拒絕在 TPP 協定中對紐西蘭乳製品提供任何進一步擴大市場開放， 目前該等團體持續要求 USTR 在 TPP 談判中，必須確保加拿大乳製品市場完全開放，以及 完全可執行之 SPS 條文。但本年 9 月底， USDEC 及 NMPF 等團體似已逐漸轉變過去極力反對市場開放之立場，表示可以同意 USTR 取得拿大乳製品市場完全開放，或對紐西蘭 Fonterra 乳品公司諮商新的競爭條文的前提下，接受增加對紐西蘭乳製品之市場開放。

（二）美國國會議員之立場

　　美國國會議員經與乳製品產業利害相關團體密集諮商後，對 USTR 在 TPP 談判乳製品市場開放之立場，亦轉變為有條件支持美國乳製品對包括紐西蘭在內之 TPP 談判成員國開放市場。眾議院歲計委員會（ House Ways and Means Committee ）議員 Devin Nunes （ R-CA ）提出支持美國 TPP 談判有關乳製品完全開放市場之三個條件，包括： 1. 加拿大乳製品需完全開放市場； 2. USTR 談判官員必須確保 TPP 最後談判結果，有足夠長的時間供美國乳製品產業進行產業調整； 3. TPP 成員國都必須同意有力且可完全執行之 SPS 條文章節，並確保對乳製品及其他農產品不會有任何貿易障礙。倘 TPP 談判能符合上述三條件，很多乳製品選區之議員將可接受美國乳製品之完全開放市場，如此亦符合 TPP 高標準全面自由化的最終目標，惟如此高標準，在敏感的乳製品談判中能否真正達到，有待觀察。

（三）美國貿易代表署（ USTR ）之立場

　　USTR 曾於本年 3 月 TPP 第 11 回合談判中，提出乳製品市場開放之「初始回應（ initial offer ）」清單，惟該清單對紐西蘭乳製品進一步擴大市場開放，實質效果非常有限，紐西蘭目前尚在等待適當時機，以要求美國擴大對紐西蘭乳製品之市場開放。

　　USTR 談判官員在本年 9 月舉行之 第 14 回合諮商後表示， 美國與紐西蘭乳製品市場開放議題，可能要到談判最後階段才會有明顯進展， USTR 將與國會及利害相關產業團體密切諮商討論。同時也有 USTR 官員表示，加拿大支持全面性之 TPP 協定，包括降低含乳製品及禽肉在內之所有商品關稅。目前美加雙方乳製品議題之關鍵，在於未來降低關稅之產品項目及實施之期程。

　　雖然 USDEC 及 NMPF 等乳製品產業團體持續要求 USTR 在 TPP 談判中，必須確保加拿大乳製品市場完全開放，以及 完全可執行之 SPS 條文，惟截至目前為止， USTR 尚未對 SPS 章節完全可執行之具約束力的爭端解決程序提出建議， TPP 談判的 SPS 章節是否會有 WTO Plus 的爭端解決機制，仍有保留。美國可能會在第 15 回合 TPP 談判時，提出 SPS 章節修正草案。

　　有關 TPP 市場開放議題之整體目標，美國是否將採取關稅完全自由化，是否包括敏感產品在內最後關稅均降為零，敏感產品關稅降至零之時程是否比原已簽署之自由貿易協定之時間長等問題， USTR 談判官員從未直接表示，僅表示敏感產品將視個別情況而決定，並重申 TPP 為高標準協定之目標。

五 . 未來可能之後續發展

　　加拿大之供應管理系統，對於美、紐、澳等國而言，是農產品進口之貿易障礙，形成不公平貿易。 加拿大加入 TPP 談判後，因為紐西蘭堅持加拿大應放棄對乳製品產業的保護，整個談判很可能更趨複雜。 加拿大總理 Stephen Harper 表示，加拿大並非是在承諾任何條件之情況下，成為 TPP 談判成員國，且加拿大政府並未公開或私下表示任何國內供應管理系統將進行改革之做法。事實上，加拿大正式參與 TPP 談判，意味其供應管理系統將放到談判桌上，此舉在其國內勢必要面對一定程度之壓力，因為維持乳製品及禽肉供應管理系統向來是加拿大之農業政策，尤其加拿大 1 萬 3,200 家乳製品農場中，有 4/5 酪農及乳製品產業集中於魁北克省及安大略省區域，為選票考量，加拿大保守派主張維持供應管理系統，將乳製品排除於 TPP 談判之外。

　　由於大部分 TPP 談判成員國都有敏感性產品，部分加拿大農業團體建議 TPP 談判能允許各談判成員國有小部分（例如 1% ）之關稅項目，能免除於各成員國之關稅減讓清單中，俾使談判在兼顧高標準協定之企圖心下，能達成協議。一般推測，免除 1% 之關稅項目可能足以涵蓋大部分加拿大之乳製品稅項。目前此項建議尚未於 TPP 談判中被正式提出，預期將會遇到諸多阻力，尤其是紐西蘭及越南恐均會強力反對。

　　綜觀加拿大至今尚未於任何 FTA 中，對供應管理系統做出讓步，但在加拿大極重視亞太市場及其後續經濟成長之因素下，參與 TPP 談判，將其供應管理系統放到談判桌上，已經是一項突破。目前加拿大正與歐盟洽談自由貿易協定，其供應管理系統勢必受到挑戰，加上其國內亦有改革聲浪，後續加拿大能否爭取維持供應管理系統，或與各國協商尋求可能的修改空間，值得觀察。

　　由於加拿大參與 TPP ，在美國與紐西蘭乳製品的雙邊談判上，已扮演著槓桿之角色，最近美國國會議員及乳製品產業團體就提出在加拿大乳製品市場開放的前提下，考慮支持美國乳製品對 TPP 談判成員國開放市場，可見一斑。美國在意加拿大乳製品市場開放，倘日本能加入 TPP 談判，可能為美國帶來更大的農產品市場開放機會，日本之乳製品關稅配額及補貼亦勢必在談判中被挑戰，因此，可能大幅提高加拿大乳製品開放市場的機會。

六 . 結語

　　馬總統宣示未來八年全力推動加入 TPP ，俾使我國能站立於國際經貿版圖中，避免被邊緣化。鑑於 TPP 強調係為一「高標準」之 FTA ，對於農產品貿易自由化亦採高標準，我國積極爭取參與，宜及早評估國內農業及各項農產品貿易可能受到之衝擊，分析談判中可能遇到之問題，研擬農產品市場開放之因應對策，方能逐步加速推動。

　　乳製品市場開放是 TPP 談判中最受矚目之農業議題，可能要到談判最後階段才會有所進展 。 我國乳製品主要以進口為主，產業規模較小，加入 TPP 對我國乳製品產業之影響較不明顯，基於談判向來是各項產品利益讓與得（ give and take ）之間的妥協，仍須知己知彼整體考量各國關切產品的利益衝突點。在我國預備參與 TPP 之際，掌握美國、紐西蘭與加拿大等國間敏感之農產品議題談判，或可以評估學習如何在談判中獲致最大利益，為參與 TPP 之市場開放作準備，並可作為我未來談判分析問題研擬對策之參考。