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衛星影像在河川區農作物災損勘查應用之成效

農糧署 王鎬杰.林美瑄

壹 . 前言

  歷年來每遇有颱風、豪雨常造成河川區域內高(低)灘地田區農作物災害,農友承墾河川公地作物申領天然災害救助,易引發基層公所與 農民間 災損率鑑定認知落差 ,其中又以西瓜等瓜果類較嚴重, 係因受災地 公所無法掌握河川公地相關圖籍,加上定位工具欠缺 ,致災後現勘無法明確認定災前是否種植及作物種類,衍生勘災困難。

  為紓緩基層公所執行河川區農業天然災害救助遭遇困難,農糧署 於 99 年選擇濁水溪及曾文溪流域 5 鄉鎮試辦「河川地農業天然災害勘查作業」計畫,運用福衛二號衛星影像技術判釋田區災害前、後影像紋理變遷後套疊河川公地圖籍,供受災地公所災後現勘參考,清晰可見受沖刷河床地災前是否種植瓜類。藉由上揭計畫試辦,基層公所准駁救助案件方能達到公平、客觀及一致性,除有效節省救助金支出,同時讓真正受災農友及早取得救助金,進而協助其恢復農業生產。

貳 . 河川區農業天然災害救助爭議分析及作法

一 . 爭議分析

  豪雨或颱風發生後,河川區因大量降雨,導致農民承租河川地種植之作物遭溪水沖擊 流失埋沒,依「農業天然災害救助辦法」規定,農民可向地方公所申領天然災害救助金。惟因受沖刷田區多已無法辨識災損情況,許多未種植或已收穫完竣徒留藤蔓不具商品價值田區亦前往申報,或以低救助額度作物(如水稻)申報高救助額度之瓜果(圖 1 )。早期基層公所受理申請救助案件後赴現場勘查,因未有河川區地籍圖、衛星影像圖等足資現勘依據,導致有災損率鑑定認知落差 。

二 . 以衛星照片輔助解決 河川區救助爭議

(一)研析經常引發救助爭議河川水系,協請當地河川局提供轄管之縣市、鄉鎮河川公地地籍圖及許可使用者清冊,轉致各公所勘災作業參考。

(二) 99 年選定易淹水之濁水溪流經二崙鄉、西螺鄉及崙背鄉,以及曾文溪流經安定鄉及西港鄉等 5 鄉鎮試辦「河川地農業天然災害勘查作業計畫」,並視各執行公所轄區現勘作業需求,鼓勵採取運用登記、攝影及衛星遙感探測技術等不同作業方式,以取得農友災損實況:

1. 以「種植登記申報」制度,並輔以私立逢甲大學 提供高解析度的衛星影像(福衛二號或 SPOT-5 影像),進行河川區作物種植面積判釋,並將判釋結果套疊河川地籍圖(圖 2 ),提供 災害前、後時期影像紋理進行變遷偵測分析, 進行田區實地勘查,以確認種植實況,如雲林縣二崙鄉公所。

2. 種植登記:雲林縣崙背鄉於颱風季節來臨前辦理種植登記作業,包括瓜農之姓名、電話、住址、地號、種植作物別及實際種植面積等資料,再派員實地勘查、拍照、攝影和記錄,並作電話訪查,以作為災後受災與否之參考。

3. 實地踏勘:雲林縣西螺鎮公所採行田區西瓜定植後實地踏勘方式,由公所同仁依西瓜不同生育狀況,不定期派員進行現場攝影、照相取證,以作為災後佐證之依據。

4. 攝影拍照:臺南市西港區及安定區公所則以災前事先攝影、拍照等方式,攝錄河川區栽植農作物生育情形,於災害發生後配合作為實地勘查佐證。

參 . 運用衛星影像輔助河川區農業災害救助之效益分析

  99 年選定雲林縣二崙鄉及臺南市西港區等 5 鄉鎮試辦「 河川地農業天然災害勘查作業 」計畫,適逢雲林縣濁水溪河川公地栽植西瓜受到 7 月豪雨危害,並核定辦理專案補助,其中二崙鄉以衛星影像輔助勘災,執行效益如下:

一 . 精準掌握河川區西瓜種植面積,提高政府財務效能

  二崙鄉辦理 99 年 7 月豪雨西瓜專案補助,瓜農種植登記面積為 201 公頃,經輔以衛星照片清查實際種植面積 71 公頃,申報專案救助 65 公頃經現場損害鑑定結果,田區多為藤蔓及棄採果實,推測已全數採收完竣,爰未予核定救助,核定面積為零,該鄉救助案倘依專案補助每公頃 3 萬元標準,節省救助金 603 萬元,如依現金救助每公頃 6 萬元標準,則節省公帑達 1,200 萬元。

二 . 釐清受災田區作物災損實況,降低損害鑑定認知落差

1. 當年度二崙鄉採行西瓜(香瓜)種植登記作業,登記種植土地計 171 筆,經公所派員勘查結果有 68 筆實際種植,另 103 筆土地雖登記種植西瓜,惟實際並未種植,顯示透過生產登記作業,除可精準掌握種植實績外,亦避免後續救助爭議。

2. 對照該鄉辦理 97 年卡玫基颱風、 98 年莫拉克颱風救助核定率,其中 97 年卡玫基颱風核定率為 53% , 98 年莫拉克風災核定率為 64% , 99 年推動試辦河川區以衛星照片輔助勘災計畫後,核定比例降為 0% ,顯示以衛星照片作為輔助勘災,確實可掌握災損實況。

三 . 降低行政作業成本,提高行政效能

  二崙鄉公所執行本計畫,因事前即已掌握區域內種植實況,災後隨即參酌影像紋理變遷,於公所初勘階段即完成救助工作,毋須通報縣政府組成「抽查小組」協助損害鑑定工作,且未再有爭議情事發生,有效縮短救助時程及提高行政效能。

  對照當年度花蓮縣鳳林鎮辦理凡那比風災救助,因該地區西瓜已屆採收末期,公所初勘後多數救助案件多予以駁回,主要係田區現勘無從判定災損率,又無災害前、後航(衛)照圖影像可供佐證,經協調縣府組「抽查小組」協助進行區域性損害鑑定,鑑定結果雖因無明確災損事證予以排除救助,惟已耗費過多行政成本。

肆 . 擴大辦理重要河川水系衛星影像變遷分析

  鑑於 99 年試辦衛星影像技術於災害勘查獲致具體成果,爰自 100 年迄今( 102 )年累計辦理 濁水溪等 15 水系, 8 縣市, 47 鄉(鎮、市、區)地區:

一 . 100 年擴及濁水溪流經雲林縣崙背鄉、西螺鎮及二崙鄉 ,以及彰化縣溪州鄉、竹塘鄉、大城鄉及二水鄉等 7 地區,該年 11 月豪雨造成西瓜被害面積為 112 公頃,其中雲林縣轄區 2 公頃受損,經以衛星影像災後紋理變遷顯示,發現多屬零星個案災情,減少後續救助行政作業投入成本。

二 . 101 年進一步擴大辦理高屏溪等 7 水系,涵蓋高雄市等 8 縣市、 33 鄉鎮市區,該年度高雄市大寮及林園區辦理 6 月豪雨及泰利颱風西瓜及香瓜專案補助,同樣透過影像紋理變遷判釋,讓實際受損瓜農取得救助金。

三 . 102 年因濁水溪流經彰化及雲林縣轄內河川公地西瓜受 5 月豪雨危害,部分西瓜田區遭埋沒及流失,其中雲林縣二崙鄉轄內受災瓜農請政府給予專案協助,後經提供水系流經公所在災害發生前之衛星影像紋理,經判釋當年期彰化縣河川區內實際種植為 571 公頃,雲林縣轄區種植 677 公頃(圖 3 ,綠色區塊部分)。

  再 經比對災害前、災害後(圖 4 )田區紋理變遷顯示,部分土地災前即無種植西瓜(如 24-3 地號),惟經衛照影像變遷判釋後駁回救助案件;另對實際受災田區,依照災後紋理變遷(如 100-2 地號)流失之區域軌跡計算,取得田區損失實績,核定發放救助金予受災果農。

伍 . 結語

  農業天然災害救助受限於天候因素、災害樣態及作物種類繁多,加以農民於災後多急於復耕,災害現場難以保留,導致政府勘災效率往往遭致諸多批評,及引發爭議事件,其中河川區經河水沖刷災損現場保留尤為困難。 99 年首度運用衛星影像技術於河川區判釋瓜類種植及災害面積判釋經多年推動確有助於救助案件之釐清、讓實際受災農友取得救助金,以展現政府效能。

  目前河川公地經營農業生產活動係由經濟部水利署放租農友合法承租並收取土地租金,惟災害發生後農政單位又必須依照「農業天然災害救助辦法」給予核發受災農民救助金,基於河川公地承租種植作物,原屬高受災風險區域,基層單位執行災損鑑定困難,導致易衍生爭議事件,未來允由相關機關研議河川公地承墾農作物規範,或於低灘地停止承租,以提升政府財務效能。

圖 1 以低救助額度水稻( 1 萬 6 千元 / 每公頃)田區申報西瓜救助( 6 萬元 / 每公頃) 圖 1 以低救助額度水稻( 1 萬 6 千元 / 每公頃)田區申報西瓜救助( 6 萬元 / 每公頃)

圖 1 以低救助額度水稻( 1 萬 6 千元 / 每公頃)田區申報西瓜救助( 6 萬元 / 每公頃)


圖 2 濁水溪西瓜田區衛星影像災害前、後紋理變遷示意圖 圖 2 濁水溪西瓜田區衛星影像災害前、後紋理變遷示意圖

圖 2 濁水溪西瓜田區衛星影像災害前、後紋理變遷示意圖

左圖:災害發生前,白色箭頭所指,田區呈現紋理部分,顯示有種植西瓜。
右圖:災害發生後,田區西瓜遭沖刷埋沒,規則紋理消失,顯示西瓜受損。

圖 3 綠色區塊為 5 月豪雨發生前衛星判釋區域種植面積

圖 3 綠色區塊為 5 月豪雨發生前衛星判釋區域種植面積

圖 4 左為災害前:種植區域(白色紋理);右為災害後:申請救助地號(紫色區域) 圖 4 左為災害前:種植區域(白色紋理);右為災害後:申請救助地號(紫色區域)

102.1.17 攝                 102.6.1

圖 4 左為災害前:種植區域(白色紋理);右為災害後:申請救助地號(紫色區域)

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