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WTO協定下日本農業政策的改革

黃有才譯

壹 . 簡介

  WTO 要求各會員國削減琥珀色補貼,就是減少對貿易會有扭曲效果的支出。 WTO 規定各國琥珀色補貼的上限,也要求減少國內相關的補貼。國內補貼可分為 3 類-琥珀色、藍色與綠色,依彼等對生產與貿易的效果而定。在 1995-2000 年實施期間,對貿易無扭曲效果的歸類為綠色補貼,不須削減。藍色補貼,包括帶有限制生產的措施,如對固定產量或面積的基本補貼,亦不必削減。日本在 1998 年開始實施藍色補貼,但政府在這方面的支出一直很少,至於其他會導致貿易扭曲的措施均歸類為琥珀色補貼。已開發國家承諾在實施期間將削減 AMS 20% ,另外,某特定產品,其補貼金額未超過該產品產值 5% ,或非特定產品之補貼金額未超過整體農業產值的 5% ,則不須計入 AMS ,此即微量條款 (de minimis )。

  附表是日本向 WTO 通報 1995-2009 年國內農業補貼。除了這些正式的通報外,作者也試算了 2010-2011 年的數字,來瞭解日本最新的農業政策改革。

. 2007 年的稻米政策改革與日本新的官方通報

  在討論 2007 年改革前,先回顧 2007 年以前的稻米政策。自 1960 年起,日本政府透過進口管制與高於市價收購方式來保障稻農。因此,除了嚴重的歉收年,稻米市場是供過於求。政府為了處理過剩舊米,支出龐大。為了要減少稻米過剩,自 1970 年起,政府對稻田實施面積管控計畫。此一計畫可視為政府主導的稻米生產聯合行為 (Cartel )。在此計畫下,政府設定稻米轉作面積來減少稻米生產。此一轉作面積分配至鄉鎮,由鄉鎮裡的稻農共同來達成轉作目標。約 1/3 稻田轉作,農民轉作小麥、黃豆、蔬菜等獲利較少的作物。政府對轉作提供補貼,但補貼不足以補償農民因不種稻米減少的收入。但是,就以群體而言,由於轉作,稻米得以維持高價,使農民受惠。

  這些轉作補貼在日本政府通報中是被歸為「環境給付」,而以綠色補貼來申報。日本政府所持理由為:如果政府不提供補貼,稻農將棄耕,結果農地將長滿野草,造成農村景觀破敗。因此轉作補貼可以維護耕地環境。日本政府的論點是有爭議的,理論上,轉作補貼會鼓勵農民生產,不應列入綠色補貼。但是日本政府所持的「環境給付」在 WTO 並未有異議。

  1999 年日本政府宣布政府採購國產米將限於緊急備糧,基於此,稻米就從市場價格支持的清單中移除,不再計入 AMS 。但實務上,爾後日本政府仍有時會從市場購入稻米來提升糧價。

  2007 年起稻米面積控制計畫由強制性改為自願性。這項改變給予稻農自由選擇權,或是轉作並領取補貼,或是種稻但不領取補貼。

  稻田轉作 5 種作物:小麥、大麥、馬鈴薯、黃豆與糖用甜菜的補貼也以新型態的直接給付來取代。此直接給付為二部分:一部分是綠色給付,以 2004-2006 基期年平均固定的農業生產為準。另一部分是琥珀色給付,則視每年生產情形而定。此一新的直接給付制度有一特色,即對領受者有限制條件-必須是核心農民,是由當地政府認定為地區農業的標準專業農民。

  核心農民分成兩類,個別和團體核心農民。個別核心農民必須是擁有 4 公頃農地的農戶,團體核心農民則必須在同一社區內共同耕作 20 公頃以上農地。根據此一規定,日本政府試圖將補貼引導至核心農民以擴大規模來提高競爭力。

  2007 年改革符合貿易自由化與減少政府干預的目標。傳統上,日本對稻米保護以減少進口。由市場機制角度看,減少進口保護及透過生產與所得分離的給付來補貼農民,是較符合要求的。透過擴大經營規模來提升日本稻農的國際競爭力,也可以減少農業補貼支出。因此, 2007 年改革可視為稻米進口自由化的預備步驟。事實上, WTO 杜哈回合談判在這段期間給日本稻米自由化很大的壓力,這項直接給付構想早在 2001 年農林水產省諮議會上即有討論。

  日本政府通報上述綠色給付為分離直接給付 (decoupled direct payment ),琥珀色給付則為符合微量條款 (de minimis )。

參 . 2009 年政黨改變後的農業政策

  民主黨在 2009 年取得政權後,廢除了 2007 年改革方案中的補貼措施,而推動新的直接給付計畫-農家所得補償計畫 (Income Compensation Program, ICP )。在 ICP 下,又實施數項新的補貼,稻米採取了反循環給付 (Counter-cycle payments )。稻米以外作物,補貼依面積的產量計算。 ICP 並沒有分離給付 (decoupled payments )。與 2007 年改革方案不同的是,在 ICP 中,規模大小農民均能領到直接給付。

  迄至目前,日本尚未宣布日本未來將如何通報 ICP 補貼,作者依據政府資料做了 2010 與 2011 年的預估。有些 ICP 補貼領取農民必須參加面積管制計畫,這部分可歸類為藍色補貼。理論上,其他 ICP 補貼應通報為琥珀色補貼,然而,就像以前一樣,日本政府可能利用「微量條款」與「環境給付」來減少 AMS 。詳細數字請參見附表最後兩行。

  以作者估算 2010 與 2011 年通報表,日本現在的 AMS 是低於承諾的 3 兆 9,729 億日圓。因此日本是符合烏拉圭回合協議,然而杜哈回合對已開發國家要求更嚴格的上限,依照杜哈回合目前提出的公式,日本的 AMS 上限與藍色補貼應分別少於 1 兆 1,919 億日圓及 2,458 億日圓。此外,杜哈公式也要求日本整體扭曲貿易支持 (Overall Trade-Distorting Support, OTDS )不得多於 1 兆 3,620 億日圓。

  從附表看,日本 2010 與 2011 年的 AMS 和 OTDS 均低於杜哈公式要求。但 2010 年藍色補貼則超出杜哈公式上限,雖然 2011 年又低於杜哈公式要求。因此,如果杜哈回合談判達成協議,新的公式與規範如生效,日本政府必須很小心地操作農業補貼計畫及通報金額。

肆 . 結論

  目前日本應增加糧食自給率的觀點,獲得多數日本消費者與企業領導人情感上的支持,彼等對於農業部門的財務負擔也很容忍。這樣的容忍當年在烏拉圭回合談判時是看不到的。由於這樣的社會氛圍,日本政府應會繼續其農業補貼,利用微量條款與環境給付,日本政府可以將 AMS 維持在烏拉圭回合協議承諾範圍內。但未來要維持 OTDS 或藍色補貼在杜哈公式範圍之內,就會比較困難。

  本文譯自 Yoshihisa Godo, Japanese Agricultural Policy Reforms under the WTO Agreement in Agriculture, http://www.fftc.agnet.org/ap/index.php

 

附表 日本國內農業補貼通報表 1955-2011 年  DOCX / pdf / odt

 

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