陳郁蕙 [1] 、陳雅惠 [2]
企劃處 蔡靜瑩

　　日本不論是地理位置、農業環境及小農經營方式均與我國類似，現階段也同樣面對自由化壓力及農業結構調整緩慢的問題。由過去 10 多年來持續蒐集與分析日本農業政策之經驗可發現，日本此次政策改革幅度較之前更大，有必要深入瞭解其政策調整背景及可能影響，以做為我國進行農業政策調整之參考。

一、日本近期農業政策改革之背景

　　日本稻米種植面積與收穫量隨著開放進口而呈現逐年下降的趨勢，種植面積由 1990 年之 205.5 萬公頃降至 2012 年之 157.9 萬公頃；同期間產量也由 1,016.1 萬公噸減少至 836.6 萬公噸，降幅達 17.67%。日本稻米消費量也由 1990 年之 1,048.4 萬公噸減少至 2012 年之 866.7 萬公噸，減少幅度為 17.27%，面對此種情況，日本農政單位雖然推出加強食農教育、擴展稻米出口等對策，但對提高消費量之效果有限。此外，日本每年約進口 77 萬公噸的米，使米的供給量仍高於消費量，以 2012 年為例，米的消費量為 866.7 萬公噸，而供給量為 976.6 萬公噸。日本目前糧食自給率為 39%（依熱量計算），面對稻米消費量逐年下降壓力，如何使稻農轉作其他作物以提升糧食自給率，並減緩主食米供需失衡壓力為重要課題之一。

　　1995 年迄今日本稻米年平均價格也有逐年下降趨勢，米價由 1990 年之 21,600 日圓 /60 公斤降至 2010 年之 12,711 日圓 /60 公斤，降幅為 41.15%。雖然在 1998 年取消稻米保價收購制度後，日本稻米價格持續下跌，但因為一直採行變動給付，稻農對米價下跌的感受沒那麼深刻，相關政策對主食米之補貼誘因仍然很高，影響農民對改善經營規模之意願，使得政策效果不如預期。尤其過去日本稻米採行之補貼措施是齊頭式的固定給付及變動給付，不論農場大小或生產力高低，均給予一樣的給付水準，往往造成經營效率差的稻農既不願改善經營規模也不願出租農地，造成農場規模及生產力提升效果緩慢。

　　根據 2013 年資料顯示，日本 65 歲以上之主業農民占 61%，未滿 50 歲卻只占 10%，顯見日本農民高齡化情況嚴重。此外，日本耕地面積約有 458 萬公頃，但廢棄耕地之面積約為 39.6 萬公頃，占耕地面積之 8.69%，而未來棄耕面積可能隨著高齡化及農地由非農家持有而惡化。此外，水田由非主業農民擁有之比例約為 54%，在 5 ～ 10 年後此類地區或集落生產力將急速下降。面對內、外在農業環境的挑戰，為了使日本農業可永續經營，必須改善農業的規模、勞力及產業結構，使農民有能力因應自由化衝擊，故有此次較大幅度的政策改革。

二、日本農業政策改革

　　此次日本新農業政策改革重點主要有四，包括：稻米政策之調整與水田充分利用、經營所得安定對策之調整、日本型直接給付與成立農地管理機構等。

（一）稻米政策之調整與水田充分利用 [3]

1. 稻米政策之調整
   　　在 2007 年至 2013 年間，遵守稻米數量生產目標之銷售農家或集落營農可領取直接給付，給付方式包括：稻米直接給付（固定給付）及米價變動補償給付（變動給付） 2 種。固定給付金額是採全國統一標準之 15 萬日圓／公頃，並以種植面積扣除 0.1 公頃為給付面積。此次改革將固定給付金額減半，亦即自 2014 年起固定給付金額為 7.5 萬日圓／公頃，並預計 2018 年起將取消該給付。
   　　之前米價變動補償給付是視銷售價格是否低於標準銷售價格（以過去 3 年日本各品種稻米的平均銷售價格為計算基準）而訂，當市場價格低於目標價格則給予米價變動補償給付金，反之不啟動該給付機制。此次改革主要係將此補貼取消，亦即自 2014 年起取消米價變動補償給付。
2. 水田活化直接給付
   　　為促進水田活化與提升糧食自給率，日本農政單位對在水田上種植麥類（小麥、大麥等）、大豆、米粉用米、飼料米等作物之銷售農家或集落營農給予此項補貼，補貼類別包括戰略作物補貼、輪作獎勵、作物與畜產經營合作補助、產地交付金等 4 類。
   (1) 對戰略作物補貼
   　　2014 年日本對戰略作物補貼做了 2 項改變，一是調整對飼料用米、米粉用米之給付金額由 2013 年之 80 萬日圓／公頃調整為依據單位面積產量給予不同補助，給付金額介於 55 ～ 105 萬日圓／公頃之間；另一則是將蕎麥、油菜籽改列於產地交付金之補貼項目中 ( 表 1 、附圖 ) 。
   (2) 輪作獎勵： 2014 年給付水準維持 2013 年之水準為 15 萬日圓／公頃 ( 表2) 。
   (3) 作物與畜產經營補貼：若種植飼料作物之農家與經營畜產農家簽訂契約，促進麥草稻梗利用及資源循環利用，則給予 13 萬日圓／公頃之給付（同 2013 年），而畜產農家亦可依據合約獲得報酬。
   (4) 產地交付金：為推廣地區特色產品，由都道府縣訂定目標作物、給付單價等補助標準，補貼經費則由中央政府支持 ( 表3) 。

（二）經營所得安定對策

1. 旱作物直接給付
   　　對遵守生產目標之銷售農家或集落營農所種植旱作物的價格長期低於生產成本之情況提供補貼，以鼓勵其種植旱作物，給付作物包含麥類、大豆、甜菜、澱粉用馬鈴薯、蕎麥及油菜等。給付金額是採全國統一給付標準，播種時先給予「面積給付」（屬持續營農的給付），收成後再依據收穫量計算「數量給付」，其給付單價隨品質而定，但實際支付金額將扣除面積給付金額。2014 年面積給付金額維持之前的水準為 20 萬日圓／公頃，並以前一年的生產面積計算，然而 2015 年將依據當年度生產面積計算；而數量給付則除大豆、甜菜與油菜籽等作物調高平均給付單價外，其他則是調降給付水準。
2. 米、旱作物收入減少影響緩和對策（平衡差異對策）
   　　對經營面積在標準以上之認定農業者（一般地區為高於 4 公頃，北海道地區為高於 10 公頃）或集落營農（高於 20 公頃），當農產品收入低於標準收入時，補貼減少金額的 9 成，然參加者必須先繳納儲備金，農民和國家出資比例為 1：3，給付作物包括稻米、麥、大豆、甜菜及澱粉原料的馬鈴薯。此次改革雖未對此給付進行調整，然而卻宣告 2015 年此給付將以認定農業者、集落營農、認定新進農民者為給付對象並取消生產規模之要求。
3. 平衡差異的圓滑化對策
   　　對未能符合「收入減少影響緩和對策」面積規定之稻農，於 2014 年（只有該年）可參加此措施。當農產品收入低於標準收入時，由國家支付平衡差異對策之五成，稻農不必出資。

（三）日本型的直接給付

　　日本型的直接給付涵蓋多功能給付、中山間地區直接給付與農業環境保育型直接給付等 3 種，其中多功能給付包括：農地維持給付與資源提升給付等，前者屬新創的給付，而後者則是將之前的給付措施作部分更動。

1. 多功能給付
    (1) 農地維持給付
   　　對多面向的活動之支持，對農場集中的水路及農道進行管理，以促進農地集中。支持的活動包括：農地斜坡雜草清除、水路的淤泥清除、農道礫石補充等基礎活動；因應農村結構之改善，建立強化保育管理構想等。給付對象（活動組織）：包括農民組織；或由農民、當地居民組成之團體或組織；或資源提升給付受補助組織。
   (2) 資源提升給付
   　　對提升地方農地、水路、農道等品質、延長使用壽命的共同活動的支持；資助範圍包括水路、農道及農用埤塘補修；種植植栽造景、增加生物多樣性；延長設施使用壽命。給付對象（活動組織）：包含當地居民的組織；同時為農地與水的保全管理措施（含農地、水及環境保全組織）之受補助組織，而地區農民組織也可參與。
2. 中山間地區直接給付
   　　補助中山間地區等條件不利地區與平地間生產成本之差異。
3. 農業環境保育型直接給付
   　　對因執行較高環境保育標準的農業經營活動所產生的成本給予補助。

（四）成立農地管理機構

　　為提高農業生產力、強化競爭力，必須加速農地集中，故設立農地管理機構。該機構之任務包括：

1. 整理地區內分散交錯的農地利用，整合棄耕地等，使農地集中。
2. 考慮農地之可利用性，執行基礎整備，整合經營者（法人、大規模家族農場、集落營農、企業）。
3. 向各經營管理者租用農地並進行農地管理。
4. 以農地管理機構為核心，整合相關單位之力，推動農地集中、減少棄耕地。

三、日本新農業政策之可能效果及面對挑戰

（一）預期之政策效果

1. 依市場需求制定生產及銷售決策，故可提高經營彈性。
2. 提供農業技術及經濟誘因引導農民種植進口替代作物，預期可提升產量與糧食自給率，亦可提高進口需求彈性。
3. 改善廢棄耕問題可提高農地使用率。
4. 對積極從事農業生產之農民給予補貼，可提高生產力。
5. 農場規模結構之改善及集中有助於提高資源配置效率及降低生產成本。
6. 在日本型直接給付中除了農民之外亦鼓勵社區居民及組織參與，以提高大眾對政策之支持。
7. 各項農業支持政策之相互搭配可提高政策綜效。

（二）可能面對之挑戰

1. 取消稻米之變動給付措施可能使農民所面對之市場價格風險增加。
2. 生產者擔心若取消稻作生產調節可能發生供需失衡情況。
3. 鼓勵農民以集落營農方式雖有助於提高資源使用率，但利益的分配將是成敗關鍵。
4. 農地管理機構由地方政府主導，一般企業亦可參與，擔心未來可能產生農地資本化之問題。
5. 日本型直接給付涵蓋範圍較廣恐產生補貼浮濫之問題。
6. 未向農政單位辦理登記之農民將無法取得補貼。

（三）對我國之啟示

1. 政策目標與策略措施相呼應，如：為提升糧食自給率，增加農民改種非主食米誘因，增加政策效益。
2. 未來施政以核心農家為對象，並鼓勵農民生產策略作物（進口替代作物等），政策設計兼具結構調整功能。
3. 對補貼之對象認定明確，以減少道德風險及不勞而獲之情形。
4. 由市場機制決定稻米供需及價格，並促進市場資訊透明化以利農民決策。
5. 設計多重配套措施，以降低政策改革風險。
6. 政策調整前作好充分準備及溝通，包括溝通前擬定配套措施；溝通對象除農民外，亦與地方執行單位及社會大眾進行意見交流。
7. 藉由立法方式促進政策推動，並使政策執行具延續性。

表1 戰略作物之給付作物類別與給付水準 PDF

表2 輪作獎勵之作物類別與給付水準 PDF

表3 地方政府對部分作物提供額外補助 PDF

資料來源：日本農林水產省（2014a）。附圖 飼料用米、米粉用米給付示意圖

[1] 國立臺灣大學農業經濟學系教授
[2] 玄奘大學企業管理學系助理教授
[3] 基本上日本稻米直接給付、米價變動補償給付與水田活化直接給付等均屬「經營所得安定對策」下的措施，然為瞭解此次改革對稻米政策之重大影響，因此將其獨立列出討論。

參考文獻

1. 日本農林水產省，2013a 。「新たな農業・農村政策が始まります！！」。日本：農林水產省。
2. 日本農林水產省，2013b 。「經營所得安定對策等の概要」。日本：農林水產省。
3. 日本農林水產省，2014a 。「經營所得安定對策等の概要」。日本：農林水產省。
4. 日本農林水產省，2014b 。「平成 24 年度食料需給表」。日本：農林水產省。