一、前言

　　農業是一種受大自然氣候條件影響頗高之產業，其生產、設施及產品多暴露於自然環境中，台灣地區由於地理環境與氣候因素，每年秋冬之際11月至次年1、2月間之寒流來襲，夏秋之際6月至9月間颱風、豪雨頻仍，更有終年無法預測之地震發生，5月至7月間發生焚風及突如其來少見之冰雹等天然災害，農、林、漁、牧業皆非常脆弱，瞬間即造成重大損失，因此農業經營之風險遠高於其他產業，又由於農民所得相對偏低，承擔風險之能力薄弱，一旦遭受天然災害損失，往往嚴重影響其所得及再生能力，為紓解農民困境，本會於76年9月先行公布實施加速農建「農漁業天然災害緊急紓困貸款要點」，於80年8月31日訂定「農業天然災害救助辦法」辦理現金救助及紓困貸款，輔導受天然災害農民復耕、復建，恢復其再生產能力，各級政府均建立農業天然災害防治與救助機制，期使於災前適時防治，災後立即動員相關人力、物力，有效地應變處理，其工作包括平時災害預防準備工作、防災宣導、災情查報、災害救助及災後復耕、復建等項目。

二、農業天然災害救助辦法之內涵

1. 本會於75年農業發展基金加速農村建設貸款計畫項下辦理「韋恩颱風受災漁戶復舊、復建及復耕貸款計畫」為農業天然災害救助之起源，77年修正為「農業天然災害紓困貸款要點」、8月31日發布施行「農業天然災害救助辦法」，將貸款納入該辦法辦理，又根據此辦法，於同年11月4日訂定「農業天然災害嚴重程度認定標準」、85年9月20日修正「農業天然災害紓困貸款要點」。「農業天然災害救助辦法」迭經82年9月16日、85年6月25日、87年9月30日修正部分條文，89年6月30日為配合農業發展條例之修正施行，依據上開條例之授權，設置農業天然災害救助基金，並將「農業天然災害紓困貸款要點」、「農業天然災害嚴重程度認定標準」及專案核定補助之規定納入本辦法，使更臻周延，其主要內容如下：

   1. 依據「農業天然災害救助辦法」規定，對救助地區範圍之認定與農業損失之查估，係依據國情與農業生產型態情需要，採取生產投入損失之觀念，以成本計算農民之農業災損，俾利立即辦理救助，有利於農民迅速恢復生產。

   2. 以輔導受災農民復耕、復建並紓減其損失，迅速恢復在生產能力為目的，而非補償農民之全部損失。

   3. 明定以颱風、焚風、豪雨、霪雨、冰雹、寒流或地震所造成之災害為救助事故項目，其餘天然災事故項目發生且有救助之必要時，以專案方式辦理。

   4. 災區範圍之認定以直轄市及縣（市）為單位，並輔以縣單項產物或個別鄉鎮農產物或補助專案方式處理之規定。

   5. 以合法實際從事農、林、漁、牧生產之農民為救助對象。

   6. 依「救急」原則，明訂救助之作業程序及辦理期限，各級政府依產業性質指派專人負責或採任務編組方式，簡化行政作業流程，迅速發給救助金。

   7. 以「現金救助」或「補助」配合「低利貸款」之救助方式，協助農民迅速再生產。

   8. 以表列明定救助農產品項目，將檳榔、荖花、荖葉除外，使救助農產品明確、公開。

   9. 採公告申請方式辦理，救助經費由中央主管機關依預算法編列。

   10. 明訂試驗改良場所應配合辦理損害鑑定及抽查工作，以提高勘災之客觀性與正確性。

2. 現金救助之辦理方式

   　　　農業天然災害救助以講求「迅速」、「確實」、「公平」與「依法行政」為基本工作準則，由於其動員甚廣，時間急迫又需正確詳實提供有關資料，協助受災農民儘速取得救助金，以使農民能積極再投入生產，務期於最短時程內完成救助工作，其工作範圍包括：

   1. 事前準備：瞭解「農業天然災害救助辦法」及相關規定，辦理救助工作之流程、方法及時限等。

   2. 由於受理農民申報救助期限為自本會公告辦理救助日起10日內，因此為維護受災農民權益，各級政府應於災後根據所調查之災情資料，立即研判是否將符合救助地區之規定，並於事先規劃辦理救助事宜，以免延誤查報或救助時效。

   3. 縣市政府於每年初，應根據前一年農情報告調查資料，建立單項農、漁、畜產品損失的生產面積資料，以備應用。

   4. 公告作業：農業天然災害發生後，依據本會農業災情查報資料統計，經瞭解或勘查確實損失之後，依據「農業天然災害救助辦法」公告救助地區、農產品項目及救助額度。為確保受災農民應有權益，必須確實將受理救助申請事項、期限、受理申請地點、救助之有關規定，透過各種管道轉知農民瞭解。

   5. 受理申報作業：縣市政府應於本會公告辦理救助後，立即依照縣市「農業天然災害救助作業要點」，由農業（建設）局長呈報縣（市）長召集有關單位主管依據要點分工合作進行救助作業。

   6. 動員勘查作業：為掌握受災現場狀況，俾利實施勘查認定農業損害程度，鄉鎮市區公所應在受理申報之同時，為爭取時效，採一面受理申請，一面進行勘查，並分批分次核定之方式辦理，為避免造成日後實地查證之困難應即刻通知公所勘查或拍照存證。在勘查認定上，依規定須需現場勘查認定，可邀集各試驗改良場所配合勘查，各勘查人員勘查完畢，應當天進行整理統計並繕寫清冊。

   7. 抽查作業：縣（市）政府應在公告救助後，視勘查進度即行排定抽查日期及人員，邀請試驗改良場所人員會同辦理。抽查案件依各鄉鎮市區事實狀況，採用隨機、順序、立意及疑義案件抽選法擇一辦理，並得視鄉鎮申請案件數多寡，承辦人員勘查核實情況良好與否酌予調整。實地勘查係請鄉鎮人員依據地籍圖或航照圖找出該筆位置，再請其帶領到現場勘查，判定其作物種類及面積受損程度等是否與規定相符。為使抽查工作順利進行，抽查時應多與會同抽查人員（農改場技術人員）充分交換意見，並以平和、理性、誠懇之態度處理有爭議案件。對符合救助案件，鄉鎮公所必須正確核對農漁民之帳戶及印領清冊，以利救助金之撥付受災農民，救助進度掌握，對於現金救助案件之申報勘查與送核，縣市政府應仔細建立資料，對於進度落後之鄉鎮市區公所應妥為督導並協助處理。

3. 低利貸款之辦理方式：

   1. 鄉（鎮、市、區）公所應於本會公告辦理紓困貸款後10日內接受農民申請受災證明書，公告之日起30日內依事實狀況完成受災證明書核發手續，農民於證明書核發日起15日內，檢附該證明書及「農業天然災害復建及復耕計畫書」向農民銀行、土地銀行、合作金庫及農漁會提出申借。有關受災證明書之核發，悉依現場勘查結果予以認定，損失金額依現場估算價值為準。經辦貸款相關機關辦理貸款審查時，除應依貸款辦法有關規定辦理外，有關「農業天然災害證明書」所記載事項宜注意是否合理，如有疑點應再前往現場瞭解，或透過其他適當管道求證。「農業天然災害復建及復耕計畫」係供作核貸及撥款之重要依據，貸放對象使用土地、水源及設施，是否符合有關法令規定。借款人檢具證件或文件中如有時效者，應注意有效期限，經辦機構應於貸放後，依復耕、復建計畫書辦理用途查驗，並於3個月內以「農漁業天然災害貸款用途查驗報告表」作成查驗紀錄。

   2. 本會除函請各縣市政府轉知並輔導轄內農、漁會加強運用農業信用保證服務；函請農民銀行派農貸輔導員實地融資輔導，並請該行每週提報本低利貸款受理及核貸統計；函請農業信用保證基金加強對擔保能力薄弱之受災農民融資保證。

   3. 為符合受災農民之實際需要，自88年12月寒害起，採低利貸款從寬之原則，將貸款額度調整提高，使接近生產成本，並依貸款額度之高低訂定合理之償還期限及寬緩期限，並取消每人貸款餘額3百萬之限制；為減輕受災農民之負擔，自89年11月1日將以自然人為貸款對象之貸款利率由原年息4.5％降為年息3％。

4. 補助之辦理方式：

   　　有關補助部分，天然災害農業損失未達該會公告辦理現金救助標準，經直轄市或縣（市）政府依受損程度選擇項目勘查評估結果，認為對農民產生嚴重影響者，得於天然災害發生後30日內備妥相關資料專案報該會審查核定後辦理補助，其補助項目及額度，視災害種類及受損程度個案審查，其補助額度以現金救助額度之二分之一為限，現金救助與補助不得重複領取。

5. 農田魚塭流失埋沒及海水倒灌救濟：

   　　縣政府依據「農田魚塭受災流失、埋沒、海水倒灌救濟要點」規定，完成抽查並辦理撥款，由各鄉鎮市公所或縣政府之災害準備金支應。

三、農業天然災害現金救助之執行成果：

1. 依據「台灣農業年報」資料顯示，由79年至88年之10年間農、林、漁、牧產物損失金額達772億餘元，佔10年間農、林、漁、牧產值36,921億餘元之2.1％，平均每年損失金額為77億餘元，其中以85年賀伯颱風損失148億元為最嚴重，依產業別統計，以農產物損失551億餘元，佔71％最嚴重，其次為漁業損失84億餘元，佔11％。

2. 有關現金救助之核發，以產業別統計，以農產業52億餘元，佔全部救助金58.8億餘元之89.6％，其次為漁產業5.2億餘元，佔9.1％；依縣市別統計，以彰化縣救助金8億餘元為最多，佔全部救助金58.8億餘元之14％；其次為台中縣救助金為6.6億餘元，雲林6.5億餘元，各佔11％，再次為台南縣及高雄縣各為5億餘元，佔8.6％，而宜蘭、苗栗、南投、嘉義、屏東、台東及花蓮縣之現金救助亦均在2億元以上；依災害事故別統計，以85年賀伯颱風救助金15.1億餘元為最多，其次為87年瑞伯颱風6.8億餘元，再次為87年6月豪雨6.5億餘元，而83年「提姆」颱風、「凱特琳」及「道格」颱風以及86年「安珀」颱風現金救助均達2億元以上。

3. 自80年度起至88年止，政府所編列災害救助預算共有25億餘元，而發放救助金則為58.8億餘元，編列之預算只佔發放現金救助金之42.5％，所發放救助金中，大部分係向行政院申請動支第二預備金，本會先行依「重大天然災害搶救復建經費簡化會計審計手續處理要點」規定，優先自本會預算經費項下移緩就急調整支應，充分顯示救助預算之編列，不易符合災害救助之實際需要，且因宜緩濟急調整勻支之結果，排擠原編列計畫之運作，影響正常之農業建設發展。

四、結論

1. 「農業天然災害救助辦法」自發布施行以來，本會即不斷從經驗中學習，並廣納民意代表、農民、各級政府、各相關執行單位、學者及專家意見，以檢討改進本辦法。為使救助工作能順利推動，各級人員執行相關業務有所依循，本會特依過去辦理經驗、有關法規解釋令及相關資料彙整編印「農業災害查報救助手冊」，提供辦理各項查報及救助任務之參考，並作為業務講習之教材。除請各業務相關人員除熟習研讀本手冊外，並將之列為業務移交之重點項目。其目的就是希望此一辦法能更臻完善，符合農民實際需要，由歷年來之修正重點中，可發現政府在健全救助機制及推動工作等方面所做之努力。

2. 「農業天然災害救助辦法」於研訂之初，鑒於每年救助所需經費之編列不易掌握，常發生不足之窘境，即針對經費來源一節，多次建議設置天然災害救助基金，本會乃積極推動建議修正「農業發展條例」，以為增設農業天然災害救助基金之法源依據，於89年1月修正公布之「農業發展條例」第六十條第三項規定，終於設置「農業天然災害救助基金」。

五、建議：

1. 天然災害救助辦理工作，除考驗政府部門之行政經驗及辦事效率，且必須結合財力與人力，才能使此一制度能成功運作，未來工作重點除包括加強災害救助時效之掌握，以達成「救災救急」之目標，強化勘災及抽查複審技能訓練，提升救助人力素質，以正確有效辦理救助，配合未來「災害防救法」之實施，建立防災、救災及災後復建體系外，為穩定救助經費來源，適時撥付農民救助金，逐年撥充「農業天然災害救助基金」以為因應，將少支用之年度救助經費累積於基金，補足不足年度救助經費可解決年度預算編列之僵化問題。

2. 除辦理現金救助、補助或低利貸款外，建議各級政府應多方面研究各地區防災之方法技術，以減少損失，如排水問題、災害季節農作物適合品系之篩選等。

3. 有關農業天然災害對農業造成損失之因應措施，除辦理救助外尚有保險，再或輔以稅賦減免等措施。農產物保險係運用保險原理，集合多數農民納費互助共同承擔之能力，惟鑑於臺灣地區土地面積狹小，農作物種類繁多，輪作制度複雜，天然災害頻仍，風險分散不易，勘災與損失評估之作業須有眾多經驗豐富之專業人員，且費時甚多，亦難作客觀而正確之評估，加以保險基本資料之建立、資金籌措、政府財政負擔以及人力調配等均待考量，必須有周詳完善之規劃方能實施。由於我國經濟發展已逐步邁向國際化與自由化，並將加入世界貿易組織（ＷＴＯ），因此農業政策亦需配合世界貿易組織之相關規範，在追求現代化之過程中，創造一個安定的農業經營環境是當前政府跨世紀農業建設之主要策略之一，其規範中對自然災害救濟給付之現金救助與保險均不違反該規範之農業支持政策，如何透過保險制度，使原本相對弱勢產業的農民更加有保障，使農民對於農作物因不可預料或不可抗力之事故所致之損害，透過保險功能給予補償，以保障農民之收益與生活，促進農業資源之充分利用，維持農業經濟活動之永續發展，若以農作物保險代替政府支出預算是否將使預算較易控制與執行，均為未來將進一步繼續研究農作保險之可行性之議題。