壹、前言

　　「風險分析」乙詞運用廣泛，依據劍橋百科全書之詮釋，風險分析為「保險業和工商企業中所使用的一種技術，以試圖計算某種活動"可能最壞"的結果所產生的影響。在工商企業中，一個耗資千百萬英鎊的計畫所能獲得的利潤是個未知數，有可能很高，也有可能低到無法承受的程度，因此可利用風險分析審視一切可能的結果，並把每種結果訂出一個概率，俾將所有選擇數量化。在保險業中，精算師利用風險分析技術計算概率，以訂定保險費的數額。」

　　同樣地，為估算由進口外國農產品可能帶來國外重大疫病蟲害之風險，許多先進國家亦採用風險分析技術以有效評估與管理所採行之食品衛生檢驗及動植物檢疫措施(Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱ＳＰＳ措施)，以保障境內國民及動植物之生命健康免受外來有害病原生物之危害，並避免引發各國間相關農產品之貿易爭端。

　　鑒於國內相關風險分析之資料有限，本文參考美國農部動植物健康檢查署(Animal and Plant Health Inspection Service，ＡＰＨＩＳ)網站之風險分析內容，拙筆略述目前國際間就ＳＰＳ措施所採行風險分析之運作現況，謹請不吝賜教。

貳、何謂風險分析

　　風險分析之觀念雖被普遍運用於不同領域，但由於各領域涵蓋內容與性質均有不同程度之差異，故對風險分析並無一個絕對的定義或特定的程序，惟各領域之基本原理均能相通。

　　一般而言，ＳＰＳ措施之風險分析包括3項程序，分別為

1. 風險評估(risk assessment)：即針對各項生物性風險及其可能造成的危害，以科學原則進行估算；

2. 風險管理(risk management)：指根據評估結果採行適當措施或限制條件，以降低輸入風險；

3. 風險資訊溝通(risk communication)：即評估資訊之共享。

　　風險評估無論是在世界貿易組織(World Trade Organization, ＷＴＯ)食品衛生檢驗及動植物檢疫措施協定(the Agreement of Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, 簡稱ＳＰＳ協定)之多邊諮商架構或是在國與國間之雙邊檢疫諮商架構中，都是被普遍接受與認同之共通語言。依據ＳＰＳ協定之定義，風險評估係指「某一進口會員依據可能使用的檢驗或檢疫措施，對某一害蟲或疫病之入侵，並在其境內立足或傳播的可能性，以及對其所伴隨的潛在生物與經濟後果所實施的評估；或指對因食品、飼料與飲料中存在之添加物、污染物、毒素、或病原體可能導致對人類或動物健康的潛在不良影響的評估。」。簡言之，風險評估為一種合理之科學評估模式，而各國應運用風險評估來決定是否核准外國動物、植物及其產品之進口。

　　完整的風險評估應先就各項疫病蟲害可能造成之生物性危害及經濟損失進行初估，以判斷該項風險之潛在危害程度。倘初步評估結果認為未予管理該項風險將會造成重大危害時，政府部門應即正式展開風險分析程序。

　　風險評估的另一名稱為危害界定(hazard identification)，即為界定進口農產品可能攜入各種生物性危害程度，因此在風險評估中應界定各項潛在危害，並詳述危害可能發生之途徑與方式。

　　風險管理係指為降低由風險評估認定疫病蟲害之潛在危害，所進行利弊分析與決定採行適當措施之程序。各國政府所採行之適當措施通常依不同議題之性質、內涵及成本等考量而有差異，可能採行措施之型式包括：(1)同意進口；(2)有條件進口，限制條件可包括列入檢疫項目、檢疫加註、檢疫處理、產品起源及產期限制等；及(3)禁止進口等。

　　風險資訊溝通為風險分析單位與相關利益團體間交換評估資訊之程序，這些團體可包括國內外產業團體、外國政府、消費者團體，甚或有興趣的個人。

　　充分的風險溝通包括在進行風險分析期間，風險分析單位與對應利益團體間積極的資訊互換；以及在完成風險評估後，風險分析單位應將評估結果通告所有相關的利益團體。為確保風險分析之即時性與準確性，分析者亦應在分析過程中隨時掌握各國相關資訊，並定期與有關國際科學組織保持聯繫互動及資訊流通。

參、風險分析之重要性

　　世界貿易組織為避免各國因採行不同的SPS措施而導致貿易爭端，其ＳＰＳ協定中鼓勵會員國應儘可能參採國際標準以制定其ＳＰＳ措施，此即ＳＰＳ協定中所謂的調合(harmonization)原則(註：ＳＰＳ協定對規範國際標準所託付之三大國際組織分別為國際植物保護公約組織、國際畜疫會及國際食品安全委員會)。依據該協定規範，會員國倘依據或遵從現有之國際標準制定ＳＰＳ措施，則該等措施勿須進行任何風險分析來證明其合理性；惟倘該會員國採行有別於國際標準之任何措施，則該會員國必須有風險評估報告以證明其採行措施之合理性。換言之，ＷＴＯ會員國倘採行任何不符國際標準之ＳＰＳ措施，均須能提出風險評估報告，以因應來自其他會員國之質詢。因此倘甲國欲維持較高之保護水準，採取更嚴格的檢疫檢驗措施，甲國即必須作出更完整的風險評估報告。

　　由於風險評估為各項ＳＰＳ措施之科學基礎，因此無論在ＷＴＯ之ＳＰＳ委員會下由各會員國進行各項檢疫檢驗爭端之雙邊諮商，甚至在ＷＴＯ爭端解決機構(dispute settlement body，ＤＳＢ)審理三大ＳＰＳ爭端解決案例時，亦均以訴訟雙方所提供之風險評估資料為審判依據(註：三大ＳＰＳ爭端解決案例分別為日本對不同水果品種採行差異檢疫措施、澳洲禁止加拿大鮭魚輸入案及歐聯禁止美國賀爾蒙牛肉輸入案)。

　　基於風險評估對ＳＰＳ措施之重要性，先進國家政府部門均指派特定人員進行風險評估作業。例如美國之ＳＰＳ風險評估工作係由美國農部之動植物健康檢查署下指派專人負責；而澳洲農部更於去(2000)年底成立生物安全局(Biosecurity Australia)，將原屬澳洲檢疫防疫局(Australian Quarantine and Inspection Service，ＡＱＩＳ)之風險評估業務獨立出來，以專責重要的風險評估作業。ＷＴＯ下各開發中會員瞭解到風險評估之重要性，近年來亦紛紛積極透過技術協助機制，以提昇其風險評估能力。

肆、風險評估之內容

　　欲進一步瞭解風險評估，可由風險評估所涵蓋的範疇加以體會。一般而言，風險評估包括內容為：

1. 估算各項疫病蟲害入侵、立足及(或)蔓延之可能性。

2. 估算該疫病蟲害所造成生物面及經濟面之影響。

3. 估算該疫病蟲害之潛在危害。

4. 說明來自生物體、人為誤差及所採評估方法之不確定性。

5. 預估在採行各種降低風險對策後之不同風險程度。

6. 有組織及系統性地表達出各項危害與其可能影響。

7. 提供作為決策者採行對策之科學基礎。

相反地，風險評估之內容：

1. 不應決定該國所能接受之風險程度。

2. 不宜明確描述出某項疫病蟲害何時或是否會入侵或立足，並論斷危害程度。

3. 不能包括對策之決定(制定對策及採行措施為決策者之職權)。

4. 惟其亦不能作為決策之唯一參考。

　　因此，風險評估可以說是一種科學方法，依科學原則蒐集資料，並進行相關資料之歸納、計算及推演，以客觀地估算出外來疫病蟲害所可能帶來風險。風險評估不宜納入任何主觀的推論與判斷，另決策者對適當保護水準及採行措施所作之任何決定，則屬於風險管理之內容，而非風險評估之範疇。

伍、風險評估之考量因素

　　完整的風險評估應考量包括源頭風險、產品風險及境內風險等三大類風險因子，茲條列如下：

1. 源頭風險因子(origin risk factor)：評估者首先考慮來自輸出地區之風險，包括：

   (1)輸出地區某項疫病蟲害之發生程度；
   (2)輸出地區之地理與環境特性；
   (3)鄰近地區之疫情現況；
   (4)相關貿易夥伴國所採行之措施；
   (5)輸出國家之衛生基礎設施；
   (6)疫情監測系統之運作；及
   (7)有關對該輸出地區產品或類似產品所進行之相關國內外風險評估。

2. 產品風險因子(commodity risk factor)：即考量由該項產品可能夾帶特定疫病蟲害入侵之可能性，對來自產品之風險應考慮：

   (1)產品之種類與型式；
   (2)產品原料之本質；
   (3)進口產品之用途；
   (4)疫病蟲害在產品運送過程中之成活率；
   (5)進口監測資料。

3. 境內風險因子(destination risk factor)：評估者亦需考量某特定疫病蟲害在入侵後於境內存活、繁殖、立足及蔓延之可能性，考量因子包括：

   (1)產品於境內之流通；
   (2)境內相關寄主與傳染媒介之分佈；及
   (3)境內地理與環境特性。

陸、風險評估之程序

1. 蒐集資料與分析

   　　充分的資訊蒐集為進行良好風險評估的必要條件，評估者應依前節所述之各類考量儘可能廣泛蒐集相關資訊，並有系統地進行資料的分析與歸納。譬如評估者應依某輸出國之疫病監測系統、檢疫設施及病蟲害防治計畫等之執行成效來考量所蒐集資料之可信度，同時在分析中亦應記載對因資料不足所作假設之不確定性，及說明該假設對評估結果可能造成之影響。

2. 定義評估命題

   　　在正式進行風險評估前，評估者須明確定義評估命題(precise statement)，意即應適當地組合輸入數量、地區特性及輸入方式等條件來詳細定義以某種方式輸入某數量產品可能造成疫情危害之命題。評估者倘能明確定義評估命題，便能有效限制風險評估中之變數(variables)數目，使評估結果更具說服力。

   茲列出明確命題之範例乙則如下：

   －由甲國Ｘ省之Ａ種雞商

   －輸入一批雞群計100隻

   　在

   －某種檢疫條件，及

   －某種抽驗情況下，

   　發生

   －感染新城病雞隻與國內雞群接觸，

   －進而爆發國內疫情，

   －甚至於國內造成大流行

   　之可能性。

   　　相反地，不明確命題因風險評估中之變數過多，致評估結果充滿不確定性。不明確命題之範例如進口種豬之風險為何？進口蝦之風險為何？由於命題不夠明確，評估者在進行評估時將無法掌握方向。

3. 進行風險評估

   　　在定義出評估命題後，便可正式進行風險評估。風險者可視不同情況採用定性(qualitative)評估或量化(quantitative)評估，通常在許多報告中為兩者兼用。而無論評估者採行何種評估方式，評估過程均應充分追求透明化，隨時與各利益團體共享評估資訊。

   (1)定性評估
   　　定性評估之評估計算主要採用分類值(categorical values)，例如評估之輸入變數值可能以低、中、高之三分法或０、１之二分法表達，這些數值經過系統或公式運算後，在輸出時仍以低、中、高風險等類別值表現風險程度。(在某些情況下，計算輸出後可以量化數值表達)

   (2)量化評估
   　　量化分析係採用數值(numerical value)計算，其評估模式如估算進口某數量產品在一定時期中爆發疫情之或然率。為順利進行量化演算，進行量化評估時須：

   1. 明確提出相關問題；
   2. 發展出數學計算模式；
   3. 蒐集支持該計算模式之證據；
   4. 備妥輸入計算值；
   5. 套入模式計算結果；
   6. 提交同儕共同檢視(peer review)。

　　究竟一個評估者應採用定性或是量化方式進行評估，可能必須考量輸出國家所提出之請求內容、議題性質或蒐集資料之完整性等。此外，進行風險評估時亦應考量所須耗費的人力及成本，例如ＡＰＨＩＳ並不就單次的產品輸入進行風險評估(成本考量)，而ＡＱＩＳ對植物產品進行風險評估，必先就貿易、政策及成本層面考量進行風險評估之必要性，倘經討論確屬必要，ＡＱＩＳ即指派植病專家及昆蟲專家各乙名來負責該案之評估工作。一般而言，風險評估耗時甚長，完成一項評估需要數年時間，因此倘能引用先前相關風險評估資料，將有助於縮短作業時間。

　　至於進行風險評估的推論過程及所採用之計算方式，亦因評估議題、國家不同等因素而互有差異。此即如同在科學研究領域中，不同實驗室對同一研究課題所採取之研究方式各有擅勝，但是只要以合乎科學原則方式進行思考與試驗後之結果，仍可獲得不同國家之專家學者所認同。惟對初期起步尚無經驗之風險評估者，仍宜先行參考美國、澳洲、歐聯等國已經建立之風險評估模式來試行評估，相關報告可由ＡＰＨＩＳ、ＡＱＩＳ及歐聯執委會之健康及消費者保護署(Health and Consumer Protection Directorate-General)網站上查詢下載。

柒、美國對動植物及其產品之風險分析

　　美國動植物健康檢查署在進行風險分析時，原則上均參照ＳＰＳ協定所託付相關國際標準組織所建議之風險分析程序辦理。而由於動植物產品性質有別，ＡＰＨＩＳ對進行動物風險分析及植物進行風險分析之方式亦稍有差異，茲將該兩類風險分析之指導綱領略摘如下。

1. 植物風險分析指導綱領

   (1)第一階段：展開疫病蟲害風險分析(Pest Risk Analysis，ＰＲＡ)

   　　ＡＰＨＩＳ之風險分析專家通常由以下兩點展開風險分析：

   1. 界定可能造成疫病蟲害入侵或蔓延的途徑(進口產品)；
   2. 界定出可能入侵之疫病害蟲。

   　　在進行新案例評估前，評估者應先查詢先前是否曾進行過相關評估；倘欲引用前述評估時，則須注意條件及情況是否改變。

   (2)第二階段：進行風險評估

   　　在本階段，評估者應逐一考量各項疫病蟲害。對每一疫病蟲害，評估者應考量該疫病蟲害之檢疫重要性，即

   1. 該疫病蟲害是否具有重要經濟影響性？；
   2. 該疫病蟲害是否尚未入侵，或已入侵但經政府部門控制而尚未蔓延？

   　　為決定評估對象是否可列為檢疫疫病蟲害，評估者需蒐集分析該疫病蟲害之地理分佈、生物學特性及經濟重要性。由於在造成經濟危害前，疫病蟲害必先發生蔓延，因此在評估報告中必須詳細說明該項病害分別在入侵、立足與蔓延等階段之發生或然率。

   　　經過了上述評估，倘找到可能列入檢疫清單之疫病蟲害，則評估者應再度檢視基本評估資料及確認其經濟危害性，方才進入第三階段。如未界定出檢疫疫病蟲害，則ＰＲＡ到此告一段落。

   (3)第三階段：進行風險管理

   　　本階段中所決定採行之檢疫措施，應與第二階段風險評估中界定出之風險相符，意即採行措施必須依據風險評估之風險資訊訂定。同時為避免造成貿易障礙，對檢疫措施之選擇亦必須選用對貿易限制效果最少之措施。

   　　最後，整個ＰＲＡ應以文字詳予記載(sufficiently documented)，俾於進行內部檢討或於對手國要求諮商時，能及時將採行檢疫措施之科學依據、資訊來源、引用報告及推論演算等各節交待清楚。

2. 動物風險分析指導綱領

   　　動物風險分析與植物風險分析頗為類似，評估者同樣地須蒐集及分析資料，並依據評估公式推算風險後，再決定出適當之檢疫及輸入條件。

   　　ＡＰＨＩＳ之動物風險分析較具特色者，為其於1997年10月下旬起，正式將ＳＰＳ協定第六條條文中所規範之疫區認定(regionalization)觀念，納入其動物風險分析中。自此，美國對國外肉品進口不再以國家別，而是以地區認定方式來進行評估。

   (1)地區之定義

   　　為便動物疫病之風險評估，ＡＰＨＩＳ將「地區」定義為任何可以地理、政治或測量認定之土地。換言之，在一個國家中可以數個有不同疫病風險的地區，因此規範各地區之輸入條件亦有所差異。

   (2)風險分級標準(benchmark risk levels)

   　　ＡＰＨＩＳ過去將輸出國家之風險等級分為三級，分別為非疫區(disease-free)、近非疫區(modified-free)及疫區(affected)。其中近非疫區係以表示某個非疫區國家因為鄰近國家發生疫情或其檢疫執行不夠嚴謹而呈現較高的疫病風險。

   　　新的風險評估標準則將原有之三分法增列為五種風險分級標準，即:

   1. 可忽略風險(negligible)，
   2. 輕微風險(slight)，
   3. 低度風險(low)，
   4. 中度風險(mederate)，及
   5. 高度風險(high)。

   　　其中可忽略風險、輕微風險及高度風險之分級，即分別為原三分法之非疫區、近非疫區及疫區，而低度風險及中度風險則屬新增標準。其中低度風險即相當於施打疫苗之有條件非疫區，而中度風險則同等於低度流行之疫區風險。美國近年來曾允許阿根廷出口2萬噸之牛肉關稅配額，即為依據風險評估之低度風險(施打疫苗之有條件非疫區)認定所訂出之輸入條件。

   (3)決定輸入條件

   　　ＡＰＨＩＳ在判定風險分級後，會依個案的特殊情況逐案考量以建議出不同的輸入條件及檢疫措施，俾使產品之輸入風險降低至可忽略之水準。相關之風險評估結果及建議輸入條件將先刊載於聯邦公報(Federal Register)以供大眾評論，大眾所反應意見將成為ＡＰＨＩＳ最後決定輸入條件之參考。

捌、結論

　　綜言之，風險評估為各國政府採行ＳＰＳ措施的科學基礎，除非某國所採措施完全依照國際標準，否則其即須具備風險評估能力；而將其檢疫檢驗保護水準訂定愈高之國家，必須能提出更完整之評估報告，以證明採行嚴格措施之合理性。

　　同時，風險評估亦為世界貿易組織架構下雙邊諮商及爭端解決之基礎。當ＷＴＯ會員國間進行雙邊諮商時，採行進口限制措施的會員國在其他會員國之請求下，必須提出風險評估書面資料，而所提出之風險評估報告越完整，該國維持限制措施之勝算即愈高；而即使在雙方爭端未能透過雙邊諮商機制，必須訴諸爭端仲裁機制解決時，仲裁機制仍是以雙方所提出之風險評估作為勝敗訴之審判依據。由此而言，我國政府部門實有必要持續強化相關風險評估工作。