一、前言

　　1948年關貿總協定實施以來，美國將推動全球貿易體系列為其國家安全戰略目標之一。經過長達半世紀的佈局，美國透過參與及推動全球貿易自由化的過程中，獲得了巨大的政治及經濟利益。美國作為世界第一大貿易國，多年來充分利用其超級強國的實力，經由全球多邊貿易談判之機制主導國際貿易規則之制定，迫使其他國家降低關稅開放市場，為美國產品進入國際市場創造了有利的外部條件。

　　根據世界貿易組織2001年5月發表的年度報告指出，2000年美國進、出口排行榜均名列世界首位。其中，出口金額為7824億美元（占世界出口總量的12.3％）；進口金額更高達12,580億美元（占世界進口總量的18.9％），超過位居第二、三、四名（德國、日本與英國）進口金額的總和12,113億美元，貿易赤字高達4,756億美元。單就農業部門之進出口觀察，其出口金額在2000年為535億美元，進口金額為385億美元，貿易順差為150億美元。農業是美國排名第六大之出口產業，農產品出口占其總出口金額份額的6.8%，也是少數長期保持貿易順差的產業。以單項產品金額作比較，美國肉類出口超過鋼鐵、玉米出口超過化妝品、小麥出口超過燃煤、水果蔬菜出口超過家具用品。因此，就美國政府而言，農業部門對內不僅是經濟中的一個關鍵環節，對外的國際貿易政策，農業亦扮演極其重要的角色。

　　2001年美國布希總統籲請國會通過貿易促進授權（Trade Promotion Authority,TPA），該授權可望於今年底前經國會通過後實施，進一步將美國推向了強而有力的全球領導地位。以全球化觀點而言，貿易促進授權的實施除將強化美國在多邊及區域性貿易談判之力量，另外就美國國內政治意義而言，貿易促進授權使美國總統與國會之間對於國際貿易政策的觀點更趨一致，使雙方關係益形緊密。布希總統便曾指出：貿易促進授權不僅對農民有利，對中小企業而言，貿易促進授權也帶給他們更多的工作機會與更豐碩的利益。

　　中華民國作為美國長期的盟友與重要的經貿伙伴，對美國貿易政策與全球戰略佈局應有深入的瞭解，才能擬定出對我最有利的經貿政策。本文之重點係以美國農業對外貿易發展戰略為主軸，分析美國新政府在未來4年中，農業部門之全球戰略佈局；特別對我國與中國大陸加入世界貿易組織後，兩岸與美國農產品貿易份額之變化，及對美國農業貿易政策變化的影響加以分析，以供決策參考。

二、美國農業貿易現況分析

　　根據美國農業部2001年8月31日公佈的「美國農業貿易展望」分析，2001年美國農產品出口年增長率將達5%；其對西半球農產品出口金額預測可達到197億美元，較去年增長8.8%，增長原因在於北美自由貿易協定（NAFTA）成功的推動使該區域有效需求增加。例如自今年5月以來美國對墨西哥農產品出口金額已高達75億美元，較去年同期增長19%。此外，美國對亞洲地區農產品出口金額預測將達到205億美元，較去年增長4%。

　　「美國農業貿易展望」進一步預測：2002年美國農產品出口，將由2001年的535億美元，增加為2002年的570億美元，較2001年增加7%。而農產品進口將由2001年的385億美元，增加為2002年的390億美元；農產品貿易順差將由2001年的150億美金，激增為2002年的180億美金，（詳見表1DOCX / odt / pdf）。

　　導致2002年美國農產品出口大幅增長最主要原因為大宗穀物包括玉米、小麥、大豆及棉花之出口，預測將分別創下14億、7億、4億及2億美元之新高紀錄；1.1億噸的大宗穀物出口量，亦打破過去6年美國大宗穀物出口紀錄。高價位產品如園藝作物，預測亦將創下3億美元的出口新紀錄。此一傲人的成果，主要原因無疑應歸功於貿易促進授權的實施。

　　該法對美國農業部門帶來下列四點重要的轉變：

 　　（一）貿易促進授權有利於美國政府進一步推動全球農業貿易自由化之目標；

　　（二）貿易促進授權將迫使西半球國家接受美國期望建立自由貿易區的理想，並於2005年底以前付諸實施；

　　（三）貿易促進授權將使亞太地區的國家進一步朝向開放的自由化貿易政策；

　　（四）貿易促進授權使參與開發新興市場更具希望。

　　以制度學派之觀點分析，美國政府決策者深切瞭解：「長期經濟體制的成就取決於制度變動的調適效率」。美國向來重視制度與組織之間的互動，制度是行為的限制，組織則是利用制度帶來的機會造就經濟體系的發展。North Douglass指出制度一旦建立，就決定出各種政治及經濟的機會與交易成本。組織不僅在制度所提供的機會下促成交易並降低交易成本，亦會形成知識與創新的技術，甚至改變談判的力量造成制度的變動。因此，貿易促進授權所帶給美國農業部門的轉變將提供下列五點利益：

　　（一）農業部門面對其它國家農產品市場的開放，將有利於美國總體經濟的發展。

　　（二）在貿易促進授權所提供的保障下，維繫與鞏固原有市場並開發新的市場，將帶給美國農產品出口無限生機。

　　（三）若無貿易促進授權的通過與實施，其它國家不會與美國認真談判，因為許多國家認為美國國會會改變談判所作成的相關決議。

　　（四）貿易促進授權不僅帶給美國實質利益，亦對穩定全球政治、經濟、社會與民主體制有極大的效果。

　　（五）貿易促進授權將使美國更加融入國際經貿體系，以追求符合美國的最佳利益。

三、美國農業全球戰略目標及國內農業保護政策

　　美國政府在貿易政策上，透過靈活運用多邊貿易談判、區域雙邊自由貿易協定及單邊報復制裁等措施多管其下，充分保護其本國之政經利益，並為美國創造了穩定的經濟成長與就業機會。根據美國貿易代表署統計，自1995年世界貿易組織成立以來，美國共提出50項以上之訴訟，並贏得其中大多數官司。

　　今年2月22日、23日美國農業部在華府召開農業情勢展望討論會，農業部長Ann M.Veneman、世界貿易組織祕書長Mike Moore、美國前農業談判代表Greg Frazier，以及美國農業部經濟研究署署長Susan Offutt均對美國農業貿易政策發表重要的演講。

　　Ann M、Veneman部長首先表示：美國農部將採取主動開發國外市場之貿易政策，其中包括積極爭取國會支持快速立法授權、支持倡議ＷＴＯ新回合貿易談判，以及儘速完成美洲自由貿易區（FTAA）協定談判，以擴大美國農產品在世界農產品貿易的份額。

　　美國農業在新世紀中，將面對市場全球化的激烈競爭、生態環境品質的迅速惡化、科技新知不斷創新、多元化的消費需求、生物技術的創造與發明等5項挑戰。針對該等挑戰，美國在未來4年所訂定的農業戰略目標為：為美國農產品對外擴張尋找更多經貿機會、為消費者提供健康營養與價格低廉的食物、提昇國家自然資源與環境品質、強化城鄉居民及企業繁榮的經濟、建立高效率無歧視的組織。其中為達成全球貿易擴張之戰略目標，美國農部分別由生產者與消費者的角度訂定其政策目標。

　　首先，美國農部將建構以市場為基礎之經濟體制，建立農業安全網，以保護農民及農業生產者之利益。另一方面，美國農部體認21世紀之農業政策除了要照顧農民外，更要以宏觀的遠見，將整體的糧食與食品行銷通路網，通盤的納入考量，以擴大美國農產品在世界農業貿易中的市場佔有率；以現代化的科技知識，訂定食品安全相關管理規定（如對基因改造食品的標示與規範），以因應全球農業貿易激烈之競爭，使美國農業能永續的發展，並在動態環境下創造更多貿易新機。

　　在世界貿易組織農業談判協商方面， Mike Moore祕書長指出：美國農產品外銷總值占全球農產品外銷總值12%，其中40%銷往亞洲地區。美國係全球最大的農產品外銷國家，透過多邊談判較雙邊協商，更能維護美國利益。由於農業議題複雜性較高，區域性或雙邊協商往往將農業議題排除在外；因此採取ＷＴＯ多邊協商方式，在完備的執法與監督機制下，美國才能維護其農業協議的成果。

　　前美國貿易代表署農業談判代表Greg Frazier針對市場開放策略指出，農業貿易政策係美國國際外交事務之重要環節。自烏拉圭回合以來，由於各國對國際農業貿易持續的改革，以及多邊談判環境迅速的變遷，美國農業貿易政策必須進行全盤調整，方能符合美國的商業利益。

　　在美國農業法案檢討方面，美國農業部經濟研究署署長Susan Offutt，以全美農場結構說明對農業政策計畫隱含的意義，經按地區別、產品別及成本因素分析發現：不同類型之農場對價格支持、直接給付及產量控制等計畫有不同程度的影響，因此，過去美國所實施之單一農業政策計畫，將無法滿足不同類型農場之需要。因此，美國聯邦政府農業計畫不得不改弦易轍，不斷的提出新的農業安全政策以確保其國際競爭力。

　　根據世界貿易組織「農業協定」之規定，該協定實施期限自1995年1月1日至2000年12月31日。其中境內支持有關「免於削減承諾之基礎」規定：『政府所推行之計劃應對農業生產及貿易不會造成扭曲效果，始可免於列入削減承諾之中』。美國政府為達成其農業全球戰略之佈局，自90年代起便積極的研擬農業綠色保護措施計畫，以強化農業部門的國際競爭力。美國現行或擬議中較有可能符合上項免於列入削減承諾之農業支持計畫，主要包括四項策略計劃，分別是：（一）與生產分離的所得給付計劃、（二）農作物保險計劃、（三）災害與保育計畫、（四）所得安全計畫。

　　美國政府雖然長期致力於倡導自由貿易的重要，但美國政府直接補貼農民經費卻屢創新高，引起歐盟等國家的嚴重關切與普遍的不滿。值得一提的是，美國在1996年農業法公布之後，聯邦政府應減少在農業上所扮演的角色。然而，美國政府卻從未停止對農民的補貼；2000年美國除了經常性的農業計畫經費外，光是以「緊急救助」為名義之預算法案就達到史無前例的88億美元。2001年8月14日美國布希總統又動支50億美元支付140萬美國農民，以補償農民因受農產品市場轉變法【Agricultural Market Transition Act, AMTA】所造成其交易之損失。

　　因此，在世界貿易組織新合回農業談判中，各國對美國政府補貼勢將成為討論的熱門議題。但此一問題的解決關鍵在於美國國會，而非行政部門，由於國會主導了農業政策的方向；就美國會而言，雖然有少數的議員主張修改農業法；惟來自中西部及主要農業州的民主黨參議員集團卻興趣缺缺，並不急於修訂1996年通過的農業法。因此，美國新任農業部長將不可能在2001年提前修訂農業法。

四、兩岸與美國農業貿易情勢之變化

　　據美國農業部統計，2000年中華民國與美國農產品進出口貿易總額為26.2億美元。其中，美國農產品出口21.3億美元，較1999年成長2.9 %；美國進口我農產品4.9億美元，較1999年減少7.1 %，係自1997年以來首次的負成長。美國享有農產品貿易順差16.4億美元（詳參表2DOCX / odt / pdf）。

　　美農產品外銷至我國品目係以大宗穀物11.1億美元居首位。消費導向之農產品類5.7億美元次之；水產品類4.4千萬美元，成長15 % ；至於林產品類及中間原料農產品類則雙雙呈現下滑之趨勢。美國進口我農林漁產品項為水產品類1.8億美元、消費導向之農產品類1.3億美元，以及林產品類1.2億美元為主。

　　同時根據美國農業部統計2000年中國大陸與美國農產品進出口貿易總額為40.9億美元。其中，美國農產品出口19.6億美元；美國進口大陸農產品21.4億美元。美國農產品貿易逆差1.8億美元（詳表3DOCX / odt / pdf）。

　　2000年美農產品外銷至中共係以大宗穀物11.0億美元居首位。中間原料農產品類4億美元次之，消費導向之農產品類2.1億美元。水產品類1.37億美元。美國進口中國大陸農林漁產品項則以林產品類7.5億美元居首、其次則為水產品類5.8億美元、消費導向之農產品類3.8億美元、中間原料農產品類3.7億美元。

　　若進一步分析其農產品貿易結構可發現：美國出口至兩岸的農產品主力為大宗穀物，出口金額合計為22.2億美元，而美國對兩岸進口項目則以林產品與漁產品為主，進口金額合計為16.3億美元。由美國農業貿易數據可看出，美國對其林產品及漁產品係採進口導向政策，亦歸納為美國政府對其自然資源與海洋資源採取的保育政策，亦為其設定的國際農業戰略目標。

　　另一值得我方重視的關鍵變化在於，1999年與2000年我國均位居美國農產品十大外銷市場的第五名，但中國大陸卻由1999年的第十名迅速躍升到2000年的第六名，尤其在今年4月起，中國大陸已取代我國成為美國第五大農產品外銷國之地位，而我國則退居第六位。根據美國農業部估計在兩岸加入世界貿易組之後，美國農產品對海峽兩岸之出口金額將由37億美元增加到78億美元，因此，兩岸在加入世界貿易組織後，對美國政府而言將是全球最重要的農產品出口市場。

五、結論與建議

　　過去15年期間，農產品出口占美國農民現金收入的比重由18% 增加為27%，預計到2010年在全球食品及農業體系下，美國農產品出口將占農民現金收入30%。雖然美國農產品貿易金額持續不斷的增長，但美國農業貿易占世界農產品貿易之份額在過去20年卻由24%下降為18%，而美國農產品貿易主要競爭對手─歐盟國家卻由20年前的13.5%增加為2000年的17%。

　　根據美國農業部分析發現，造成美國農業貿易份額占全球農業貿易份額下滑的原因有下列三點，第一、作為世界強勢貨幣的美元，使美國農產品出口在價格競爭上處於劣勢地位，第二、各國政府對農產品所實施的高關稅及補貼政策不但扭曲了資源的配置效率，也阻礙了美國農產品的競爭優勢，第三、美國過度依賴已開發國家的既有市場。

　　由於美國在過去20年中，三分之二的農產品集中出口到日本、歐盟、加拿大、墨西哥、南韓及台灣等6國，但這些國家對美國農業貿易的重要性將隨著農業貿易全球化的趨勢逐漸蛻色；若美國欲取得全球農業貿易的主導權，應加強其對新興市場的開發與佈局。因此，未來4年美國將致力於下列3項工作以完成其農業貿易之全球戰略佈局，第一、美國將採取強硬的手段掃除市場歧視之障礙，以使美國農產品出口能達到全面發展之目標，而貿易促進授權無疑將成為其達成該目標之重要政策工具，其鎖定之目標市場將以美洲自由貿易區協定（FTAA）及世界貿易組織（WTO）為主。第二、美國政府深信貿易改革及全球市場擴張將為其帶來重大的政經利益，美國將持續推動該二項政策目標，第三、調和農業對外貿易政策及國內實施之農業保護政策，期將2項政策之矛盾降到最低，使國內實施之農業保護政策不至於成為降低國際競爭力的阻礙。

　　美國政府估計未來最具發展潛力的新興市場包括：中國大陸、東南亞、拉丁美洲國家、蘇聯、部分非洲及中東國家。預計該新興市場具有消費潛力的中產階級人數將高達六億人之眾。此一新興市場對21世紀的美國農產品出口，無疑是極具吸引力及高度戰略價值的重要據點。

　　由以上美國農業政策及其全球農業貿易戰略佈局之分析，對我國農業決策者所應深思的重要課題有：

　　（一）隨者我國對美農產品出口份額的遞減，我國對美國所具有的經濟利益及地位亦將隨之削弱，我國應及早綢繆如何因應。

　　（二）21世紀的台灣在面對全球貿易自由化的風潮下，我們對外農業貿易政策及國內農業發展政策，將引領我們農業部門是否能走向永續經營的重要分水嶺。在制度面，我國現行之法令規章是否足以保障農民所得之安全及維繫生態及自然資源之保育。在組織面，我國農會及農民組織體系業已無法因應農業貿易全球化所帶來之激烈競爭，而現行農政管理機制是否也應配合政府組織再造，強化中央與基層之垂直整合，以迎向貿易全球化時代的來臨。