壹、前言

　　經過長達12年的努力，我國申請加入世界貿易組織案於去(90)年11月11日於WTO卡達部長會議中獲得採認，即可望於近期內正式成為WTO會員。我國在入會後，在動植物防疫檢疫作業上，必須遵循WTO架構下食品安全檢驗及動植物防疫檢疫措施協定(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, 簡稱SPS措施)所規範之多項原則，這些原則包括科學性、非歧視性、調和性、同等效力、客觀風險評估、一致性、疫區特性、透明性、技術協助、特殊與差別待遇等。本文將就其中的同等效力原則進行簡要介紹，內容除涵蓋SPS委員會於近期內所通過之同等效力決議條文外，亦將引用各國對檢疫與檢驗(SPS)措施進行同等效力認定之實例，以提供相關權責機構作為未來制定政策與擬定因應措施之參考。

貳、同等效力原則之重要性

一、同等效力條文

　　同等效力之英文為〝equivalence〞。〝equivalence〞乙詞為自然科學與社會科學中所普遍使用的〝等價〞觀念，一般表示有兩件或兩件以上的事物在形式上或有明顯差異，但其實際價值與代表意義卻完全相同。在SPS協定中，〝等價〞觀念係以〝同等效力〞乙詞來表達，意指「當不同形式檢疫與檢驗措施之採行，對維護國民或動植物健康安全具有相同的保護水準時，則該等措施具有同等效力」。

　　同等效力原則明訂於SPS協定第四條，條文包括二項：

1. 若出口會員客觀地向進口會員證明其檢驗或防檢疫措施達到進口會員要求之適當的檢驗或防檢疫保護水準，則即使此等措施有異於該進口會員或進行同一產品貿易之其他會員所採行者，進口會員亦應對其他會員的檢驗或防檢疫措施視為與該會員採行者具同等效力而接受之。為此目的，出口會員應在進口會員要求時提供合理管道，俾便進口會員進行檢驗、測試或其他相關程序。

2. 會員在接獲諮商請求時應進行諮商，俾就認可特定檢驗或防檢疫措施之同等效力達成雙邊與多邊協定。

　　本二項法律條文看似複雜，惟倘能以白話簡言之，第一項內容宣告所有WTO會員應主動接受具同等效力之SPS措施，第二項宣告會員不應迴避與拒絕由其他會員提出之同等效力諮商要求。

二、適當保護水準

　　在進一步說明同等效力之前，必須先就〝適當保護水準〞觀念加以瞭解。

　　適當保護水準〝appropriate level of protection (ALOP)〞見於SPS協定第4.1、5.3、5.4、5.5、5.6、10.2條與附錄A.5、B.3等多處，意指為保護境內國民與動植物之健康安全，由會員所訂定適切合理之檢驗檢疫標準。

　　適當保護水準在本質上是由政府主管機關針對動植物檢疫或食品安全檢驗所界定的一種〝風險程度〞，當進口農產品所帶來風險超過此界定程度時，政府即須限制該項產品輸入，以免導致不良影響。而依據SPS委員會對ALOP所制定的指導綱領(G/SPS/15)，適當保護水準可以明文或意示，定性或定量方式來表達。

　　以食品安全為例，我國對玉米所訂定之黃麴毒素(alfatoxin)容許量為「15ppb」，即為一種定量表達方式。凡超過本容許量之到貨玉米，因對健康安全風險過大，我國可禁止該船貨輸入。而在動物檢疫法規上，我國規定非經我國認定為口蹄疫等疫病之非疫區之國家，不得輸入偶蹄類相關產品，因此我國對口蹄疫所訂定之適當保護水準可解釋為相關動物及其產品「僅能由經我國認定為口蹄疫非疫區國家輸入」的風險程度，屬於一種定性保護水準。

　　在「中華民國輸入植物及其產品檢疫條件」中，我國將穿孔線蟲及多種果實蠅等45項植物疫病蟲害列為禁止輸入類之檢疫害蟲，對蘋果蠹蛾等另26項害蟲採取有條件輸入的規定，係屬採取兩種風險分級之保護水準。在本檢疫條件中，鑒於穿孔線蟲等害蟲入侵後對我國農業及生態面威脅大，故設定「僅能自非疫區輸入」之嚴格保護水準；而蘋果蠹蛾入侵所帶來之風險相對地較小，故對相關產品採取「同意以產地檢查、檢疫證明加註或經檢疫處理後輸入」之另一級保護水準。

　　依據SPS協定第3.3及5.5條，WTO允許各國自行訂定最適保護水準。惟為避免各國所設定之最適保護水準過高，以致影響正常的國際貿易，SPS協定鼓勵各國採行國際標準(第3條調和條文)。倘會員認為現行國際標準不足以保證其境內國民及動植物健康安全，需要採取更嚴格之保護水準時，會員必須提出科學證據(第2、2條)與合理的風險評估(第5、1條)。換言之，會員倘不能提出足夠的科學證據與合理的風險評估，即無充分理由維持較高之適當保護水準。

　　SPS協定對適當保護水準所作規範看似合理，實質上未盡公平，其原因在於各國雖有權自行訂定適當保護水準，但倘會員未擁有高級科技人才與足夠財力支援進行相關研究與風險評估，則無法維持較高的保護水準。歐美等各先進國家清楚瞭解SPS措施與農產貿易利益間之重要關係，在烏拉圭回合就SPS措施進行談判時，便將SPS協定的遊戲規則訂為一場科技競賽。

　　在實際面上，美國、歐盟、澳洲、紐西蘭等先進國家政府挾其科技與經濟優勢，檢疫檢驗部門每年均投資大量的人力財力在相關研究與風險評估上，目的即在於維持較高的保護水準。其所維持之保護水準愈高，則可達到該水準的輸入產品愈少，不但大大地降低了外來疫病蟲害之入侵風險，亦可因輸入數量的減少，降低外來競爭，間接保護國內農業持續發展。相對地，開發中國家明知有必要訂定某些嚴格標準來維持其農業生產安全，惟因無法提出足夠的科學證據及具說服力的風險評估，致無法維持應有的保護水準，此科技之弱勢導致其境內人民健康及農業生產安全面臨較高的風險。

三、適當保護水準與同等效力

　　我國目前對於動植物重大檢疫疫病蟲害入侵採取「僅允許由非疫區輸入」之適當保護水準，實質之保護目標為相關產品之輸入「不會導致該等疫病蟲害的入侵」。此時，倘另一會員雖被我認定為某疫病蟲害疫區，當其可客觀證明境內某特定產區或工廠之產品防疫作業良好「不會導致該等疫病蟲害的入侵」，或該等產品經檢疫或加熱處理後「不會導致該等疫病蟲害的入侵」，依據協定第四條第一項規定，該等產品已具達到我國適當保護水準的同等效力，我國不應禁止其輸入。同時，倘該會員要求與我國進行同等效力諮商時，依據第四條第二項規定，我國不應迴避與該國進行諮商。

四、同等效力 vs. 措施遵循

　　在上段的敘述中，已同時提到了「措施遵循」(compliance)與「同等效力」的概念。我國為保障農業生產安全，目前要求對禁止類動植物疫病蟲害疫區國家之相關產品，須遵照我國規定先申請認定為非疫區後，方可輸入我國。換言之，該等輸出國家必須遵循我國規定(即申請非疫區)來辦理。

　　在入會後，因我國必須遵守SPS的同等效力原則，遊戲規則將有所改變。在現行規定下，某些疫區國家因瞭解依「措施遵循」方式向我國申請認定為非疫區的難度較高，將轉以「同等效力」方式(如鮮果經殺蟲處理，或雞肉經加熱處理)，證明其產品不會導致疫病蟲害入侵，而要求將該等產品輸入我國。

　　此兩者乍看下，並無太大差異，惟在實質諮商上則涉及舉證責任之優勢問題。在上例中，倘依「措施遵循」方式，申請國家必須依我國需要完整地提供許多必要法規、管制、監測與防治等詳細文件與資料供我國審查，申請過程需耗費許多人力、財力與時間，對申請國家負擔較大。但在「同等效力」的情況下，情勢相對扭轉，申請國家於此時可要求我國先行說明我國採行之適當保護水準，隨後再提出該國現有之殺蟲處理或加熱處理資料，要求與我國進行同等效力諮商。而倘其提供資料已經其他國家認可並允許其產品輸入時，我國在舉證上便須提出更強有力的科學證據及評估報告，方能限制其產品輸入。此外就申請時間言，由於申請國家已備妥相關資料，因此所需諮商時間較短，符合申請國家的需求。

參、SPS委員會通過之同等效力決議案

一、決議案背景

　　由於世界各國所處環境及科技發展程度不同，採行之SPS措施亦互有差異，開發中國家倘遵循各國規定申請檢疫認可，其農產品輸出勢因條件不足而受限。相對地，倘開發中國家能證明其採行之SPS措施具同等效力，可達到各國措施所設定的保護水準，則輸入國並無理由以檢疫檢驗理由禁止該等產品輸入。因此，同等效力原則可為開發中國家在農產品檢疫諮商上的利器。

　　開發中國家為確保同等效力條文的普遍應用性，近數年來積極於SPS委員會中討論同等效力議題，經其聯合運作，SPS委員會接受WTO總理事會之指示，自去年10月起開始討論同等效力的執行問題。經過會員多次協商，終於獲致共識，並於本年10月24日由SPS委員會通過同等效力決議文(G/SPS/19)。

二、決議文內容

　　SPS協定同等效力決議文共包括14條，謹草譯如下：

1. 同等效力之實施可為針對某項(類)產品檢疫檢驗的單一措施認定，或進行系統認定。在接獲請求後，會員應尋求進行某項(類)產品的單一措施認定，且有必要對該產品衛生相關之硬體設施與管理計畫予以評估。當情況必要與合宜時，會員間可進一步尋求訂定更全面與廣泛性的同等效力協議。對某一產品的單一認定並不表示可發展為系統性的認定。

2. 為順利推動第四條同等效力條文，進口會員在被要求時，必須向出口會員說明其採行檢疫檢驗措施的目的與合理性，並明確指出該措施所擬管理之風險。進口會員應指出其檢疫檢驗措施所欲達到的適當保護水準(可參照G/SPS/15文件之指導綱領)，相關說明並應檢附採行該措施所依據的風險評估報告或參照國際標準、準則或建議的科學說明。此外，進口會員尚應提供任何可協助出口會員證明其措施具同等效力之額外協助。

3. 對出口會員提出任何考量同等效力認定之請求，進口會員應該在適當時間(一般為6個月)內作出回應。

4. 出口會員應提出適當的科學依據與技術資訊，以客觀支持其所採行之檢疫檢驗措施達到進口會員設定之適當保護水準。這些資訊可特別包括由相關國際標準的引述，或由該進口會員或另一會員所作的相關風險評估。此外，出口會員在進口會員要求下應提供合理協助，以配合進行同等效力認定所需之查驗、測試與相關程序。

5. 進口會員對曾自該出口會員輸入之產品項目，應加速進行同等效力認定程序。

6. 進口會員不應以出口會員就某特定產品要求進行單一措施認定之考量為由，中斷或暫停自該會員輸入該項產品。

7. 在考量同等效力認定之請求時，進口會員應分析出口會員依其檢疫檢驗措施所提供之科學依據與技術資訊，是否達到進口會員採行措施所達到的適當保護水準

8. 依據SPS協定第九條技術協助條文，在其他會員(尤其是開發中國家會員)為尋求同等效力而提出技術協助之請求時，會員應充分考量予以協助。這些協助可包括協助出口會員界定與採行具同等效力之措施，或協助增加出口機會，或協助準備本文第四段所指的適當科學依據與技術資訊。

9. 會員應積極參與食品安全委員會目前進行之同等效力規範制定，及參與在國際畜疫會及國際植物保護公約所作的相關討論。會員應體認開發中國家會員在參與這些國際組織上所面臨之困難，考慮提供必要協助以促進該等會員之參與。

10. SPS 委員會體認到制定同等效力認定指導原則的迫切性，將正式鼓勵食品安全委員會儘速完成同等效力規範制定。SPS委員會亦將正式鼓勵國際畜疫會與植物檢疫措施臨時委員會訂定動植物檢疫措施同等效力指導綱領，及在動物健康與植物保護上的同等效力協議，並邀請該等組織隨時將同等效力議題之討論進度告知SPS委員會。

11. SPS委員會將修改其建議之通知程序，以提供會員可將檢疫檢驗措施同等效力認定協議之結果進行通知(參考G/SPS/7/Rev.1文件)。同時，該程序亦將增加會員依據協定附錄B第3(d)段執行國家查詢點之義務，即在接獲要求下，會員應提供其任何雙邊或多邊的同等效力協議資訊。

12. 會員應定期向SPS委員會提供有關執行協定第四條同等效力之經驗，SPS委員會尤其鼓勵會員告知任何成功達成雙邊同等效力認定之資訊。SPS委員會將考慮於定期例會中增設本項議程。

13. SPS委員會為推動同等效力原則，與特別考量開發中國家會員所面臨問題，將另行制定執行同等效力之特別計畫。在此方面，SPS委員會將檢閱由食品安全委員會、國際畜疫會與植物檢疫措施臨時委員會對同等效力所作決議，並參照會員間之同等效力認定經驗。

14. SPS 委員會陳請總理事會察及本決議文。

肆、同等效力實例

　　為更進一步瞭解同等效力的涵義，謹略舉各國提出之認定經驗如下：　　

一、紐西蘭實例(G/SPS/GEN/232) 　　

　　紐西蘭在WTO編號G/SPS/GEN/232文件中，強調「同等效力觀念之重點在於結果，而非過程」(The concept of equivalence relates to outcomes, not the methods used to achieve those outcomes、)，並以果實蠅風險管理為例，說明紐西蘭同時接受下列多項方式的檢疫措施：　　

1. 熱處理 (如高溫送風、蒸熱處理、溫水處理等)；
2. 冷處理 (如產地冷藏及貨櫃冷藏等)；
3. 化學藥品 (如燻蒸、浸藥、噴佈、灑佈等)；
4. 幅射處理；
5. 產品生理狀況(如產品成熟期與產品後熟期之控制)；
6. 輸入時間；
7. 上述處理之組合(即系統處理方式)

　　 依據上述原則，紐西蘭所舉實例為：(1)紐西蘭國家園藝研究所經廣泛研究，證實適當條件的高溫送風處理可替代燻蒸處理以有效殺死果實蠅，因此同意南太平洋島國所產相關鮮果可經該項處理後輸入紐西蘭；(2)由於瓜實蠅在冬季入侵後立足之可能性極低，紐西蘭自1999年同意澳洲相關瓜類產品於冬季輸入前免經藥浸處理(acceptance of〝winter window〞)。

二、斐濟實例(G/SPS/GEN/238) 　　

　　斐濟提供之同等效力正面案例為：

1. 紐西蘭同意斐濟生產之番木瓜、檬果及茄子以高溫送風進行殺蟲處理後輸入。

2. 日本同意經斐濟政府證明於斐濟海域所捕獲之漁產品可以輸入。(日本政府禁止輸入由高汞污染海域所捕獲之漁產品)

　　負面的案例則包括：　　

1. 澳洲未能接受可被紐西蘭接受的高溫送風殺蟲處理。　　

2. 斐濟輸往澳洲植物產品倘經發現對農業無害之家庭昆蟲，澳洲亦視同檢疫害蟲予以燻蒸處理。　　

3. 高溫送風處理係由夏威夷所發展輸往美國本土之檢疫處理技術，但美國卻禁止斐濟以相同方式處理之產品經由夏威夷轉運加拿大。　　

4. 澳洲未能接受於斐濟海域捕獲漁產之輸入，亦未提出斐濟漁產具高汞含量之報告。 　　

三、泰國實例(G/SPS/GEN/242) 　　

　　泰國指出其與加拿大依照食品安全委員會所建議之食品輸出入查驗與認證系統指導綱領草案，於1998年簽署雙邊魚類查驗管制系統的同等效力認定，加速了兩國港口輸入查驗作業。 　　

四、日本實例(G/SPS/GEN/261) 　　

1. 日本禁止由口蹄疫疫區與口蹄疫接種疫苗非疫區國家輸入偶蹄類產品，但接受該等國家輸出加熱至中心溫度達70℃至少30分鐘的處理產品，因該項處理可達到由非疫區國家輸入產品所能達到的適當保護水準。(其他同等效力措施包括長熟成處理與油炸處理) 　　

2. 維也納豬肉香腸一般採用加熱至中心溫度63℃維持30分鐘之殺菌處理，日本亦允許可以中心溫度71.7℃維持38秒之處理替代。

伍、同等效力原則對我國之影響與啟示

一、國內法與國際法　　

　　以貿易法規層面而言，我國加入世界貿易組織前後的重大變革，應為由國內法主導時代轉變為國際法遵循時代，而同等效力之認定即為其中的一個案例。　　

　　依據我國現行檢疫規定，非經我國認定為禁止類動植物疫病蟲害非疫區之輸出國家倘欲輸銷相關產品至我國，應依我國訂定之申請程序辦理非疫區認定。為此，擬輸出國須依遵循模式依規定提供多項有關動植物防疫檢疫與檢驗文件等資料供我國核查，倘資料不足者尚須補充資料或重做試驗，而我國可再依據國際與該國臨近地區相關疫情等多項資料審慎考量是否允其輸入，掌握了充分的自主權。　　

　　未來在入會後，預計某些東南亞國家會陸續轉以其他方式向我國提出諮商需求，諮商重點可能包括殺蟲滅菌處理的同等效力認定，或其境內局部區域非疫區的認定。這些國家可能提供已由其他國家認定之風險評估資料及輸出統計等配套資料要求我方評估，我國必須及早訂妥因應之道。　　

二、已開發國家之義務　　

　　由前述同等效力決議條文來看，開發中國家會員在動植物檢疫諮商上享受諸多權利，而已開發國家則須承擔更多的責任義務。　　

　　由於我國係以已開發國家名義加入WTO，依據決議文內容，入會後我國倘在開發中國家要求下，必須說明設定之適當保護水準、提供風險評估報告、進行同等效力諮商、協助其進行同等效力認定、提供必要之技術協助與協助其拓銷市場等。因此我方未來除須持續在技術面上加強風險評估能力外，在政策面上亦須在國家形象、對外承諾、減輕農產品進口衝擊與保障國內農業發展等施政目標上尋求合理的均衡點。　　

三、善用同等效力原則　　

　　同等效力原則如同一把雙面鋒銳的利器。由消極面來看，入會後開發中國家會員可依此原則要求將畜禽肉品與蔬菜鮮果輸入我國；但由積極面來說，我方可以現有輸出檢疫體系為基礎，積極蒐集世界各國在同等效力認定的相關資訊，並研發檢疫處理技術，以積極拓展我國農產品外銷市場。　　

　　經多年之努力，目前我國生產之荔枝、芒果、楊桃已可輸銷美國，荔枝、芒果、柚類、葡萄、椪柑等可輸銷日本；在畜產品方面，加熱豬肉已可輸銷日本，魚飼料可輸銷歐盟，養殖漁產品則可輸銷澳洲等。未來有關木瓜輸日、柚類與禽肉產品輸美，以及乳製品、肉製品輸歐等相關農產品拓銷項目，我方可在情況合宜時考慮以同等效力方式加速檢疫談判的完成。

陸、結語

　　依據SPS 協定第12條行政管理條文第7項之內建任務，SPS委員會業於1998年由會員共同檢討SPS協定之運作與執行情形。檢討結果顯示SPS協定之執行尚能符合各會員需求，因此確立了WTO會員將在SPS協定架構下，繼續就食品安全檢驗與動植物防疫檢疫等議題進行討論的穩固基礎。　　

　　有鑒於SPS協定對農產品貿易之重要性，WTO會員莫不積極地參與。多年來，由於各會員熟稔SPS委員會議事規則，所討論議題亦獲全體共識，再加上食品安全委員會等國際組織之積極配合，SPS委員會的議事步調極快，涵蓋領域亦愈來愈廣，國際間相關之檢疫檢驗標準與規範正被陸續訂出。因此，未來我國除應持續派員參與SPS委員會各項正式及非正式會議外，國內相關權責單位與主辦人員宜充分掌控各項議題的內容與發展，並參照國際規範進行必要的因應調整。在充分瞭解國際間檢疫檢驗之遊戲規則後，我方即易於國際場合中享受應有的權利。