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兩岸三通對我國農業之影響與因應對策

本文為農委會范主任委員振宗於91年6月5日在立法院經濟及能源委員會專案報告

行政院農業委員會主任委員 范振宗

主席、各位委員女士、先生:

  今天振宗奉邀向 大院經濟及能源委員會就「兩岸三通對我國農業之影響與因應對策」提出專案報告並備詢,深感榮幸。首先對 各位委員關懷農業發展與農漁民福祉,謹致誠摯的敬意與謝忱。海峽兩岸目前均已成為世界貿易組織(WTO)之會員,面對兩岸經貿交流日益頻繁,市場開放與兩岸三通問題成為大家關注焦點。由於兩岸農產品同質性高、距離近,大陸工資低廉、生產成本低,開放兩岸三通,我國農產品面對大陸農產品的競爭壓力將更形強烈,將對我國農業產生衝擊,以下謹就兩岸三通對農業之影響與我方因應對策加以說明,敬祈指正。

壹、前 言

  海峽兩岸農業發展環境類似,經濟發展之階段與程度則互異,兩岸關係具有競爭性亦有互補性。加入WTO之後,我國與中國大陸之兩岸經貿政策亦須作適度調整,以逐步建立兩岸正常化經貿關係。過去對兩岸農產品貿易與投資之限制,政府業採審慎方式逐步調整放寬,以紓緩兩岸農業經貿之競爭性而增加互補性。對台灣農業而言,開放兩岸三通將加速大陸農產品之進口及台商赴大陸農業投資,使得台灣農業除將面臨世界各國農產品的挑戰外,更將直接面對來自對岸農業的強大衝擊;另一方面,加入WTO後,大陸沿海高所得地區,也成為台灣高附加價值之精緻農產及加工食品之潛在市場。我農業部門因應此一趨勢,有必要針對兩岸三通對我國農業之影響,深入評估並規劃完整之對策與配套措施以為因應。

貳、兩岸農業經貿交流現況

  目前兩岸在農產貿易、投資、技術交流與人員互訪的情況說明如下:

一、農產貿易

  依據現行「台灣地區與大陸地區貿易許可辦法」第五條規定,兩岸貿易得以直接方式為之,其買方或賣方得為大陸地區業者,但其物品之運輸應經由第三地區或境外航運中心為之。目前我國以「正面表列」方式公告准許輸入項目,開放大陸農產品進口項目總計達1,314項,佔農產品總項目2,242項之58.58%,其中835項為今年元旦加入WTO後於2月15日正式公告新增項目,大部分為國內生產不多或非敏感性產品,預期開放後對國內農業影響不大。

  89年我國自大陸進口農產品總值3億2千餘萬美元,出口5千餘萬美元,農產品貿易逆差2億7千萬美元;90年自大陸進口農產品總值為2億6千2百萬美元,出口值為4千8百萬美元,逆差為2億1千3百萬美元。加入WTO後,91年1至4月自大陸進口農產品總值約9千3百萬美元,出口1千7百萬美元,進出口值較去年同期未有顯著增加。

二、農業投資

  台商赴大陸農業投資配合去年八月經發會共識調整為「積極開放、有效管理」之政策,並已建立新審查機制,由原分為「准許類」、「禁止類」及「專案審查類」三類,改為區分為「一般類」及「禁止類」兩類。目前農產品投資項目(海關稅則八位碼)共計1,512項,原准許赴大陸農業投資項目計231項,禁止類13項,其餘1,268項屬專案審查類;經檢討調整後,經濟部已於今年4月26日修正公告「在大陸地區從事投資或技術合作農業禁止類之產品項目」,其中「禁止類」調整為436項,「一般類」調整為1,076項。

  為避免台商赴大陸進行農業投資,導致我國優良農業科技與品種流入大陸,以及產品回銷影響我農業發展,本會爰將大部分國內具技術優勢或生產仍多之農產品,如種畜、種苗、水產苗、豬肉、雞肉、鴨肉、鵝肉、水果、花卉、蔬菜以及米、紅豆、花生等敏感產品之生鮮及加工品,由原「准許類」或「專案審查類」調整改為赴大陸投資「禁止類」項目。

  自80年至90年,台商赴大陸從事農業投資累計達4,056件,金額約21億7千6百萬美元,以食品及飲料製造業為主,佔台商赴大陸農業總投資金額之61.5%。

三、農業技術交流

  目前兩岸農業技術及相關研究交流係由民間提出交流計畫,經本會及相關機關審查通過後補助辦理。自84年1月推動兩岸農業交流計畫以來,截至90年度止共執行105項計畫,主要交流成果包括兩岸農作物種原交流、農業技術交流以及大陸農業政策、制度及產銷資料蒐集與研究,本年度則有13項計畫正在執行中。

四、大陸農業專業人士來台

  目前大陸農業人士來訪,係依「大陸地區專業人士來台從事專業活動許可辦法」相關規定辦理,除需審查其是否為農業專業人士外,如擬赴我農業試驗研究單位參訪者,均需取得受訪單位同意函,由受訪單位事先過濾參訪項目,排除敏感性科技項目之參訪。自民國84年5月政府開放大陸專業人士來台以來,至90年底累計達6,125人次。91年1至4月累計達641人次。

參、兩岸三通對我國農業之影響

  我國加入WTO後,已適度擴大開放大陸農產品間接進口項目及允許兩岸貿易商之直接交易,惟若開放兩岸全面之通商及通航,其對兩岸農產貿易與投資結構均有重大之影響,茲分述如後:

一、開放大陸農產品進口之影響

  兩岸開放三通,兩岸間農產貿易將改為直接貿易,並依WTO規範開放進口項目,由於兩岸農產品同質性高,距離近,大陸具出口競爭優勢的農產品將輸銷我國,對台灣農業發展產生衝擊。此外,自大陸地區輸入農產品之種類及數量將大幅成長,而相關動植物疫病蟲害隨輸入農產品而入侵台灣之風險將形增加。茲分述如後:

  (一)實施進口配額及關稅配額之產品:

  就我國加入WTO後採進口配額之稻米及採關稅配額之花生、蒜頭等二十二項之農產品而言,在限量配額部分,大陸進口產品與其他國家生產者將互相競爭有限配額,對我影響不大;但關稅配額產品在付出配額外高關稅後仍可自由進口,一些大陸生產成本很低之產品如蔬菜、紅豆、花生、雞肉加工品等將較其他國家更具優勢,其仍有可能輸銷我國,因此開放大陸農產品進口,對國內農業之衝擊將會增加。

  (二)開放自由進口之產品:

  目前屬自由進口但仍未開放自大陸地區進口之農漁畜產品,有的因不利長途運輸,或因產品種類與我不同,因此國內產品尚具相當之競爭力;如開放自大陸進口,則大陸產品藉地理位置之便及產品種類相似之利,將增加對國內農業之衝擊。

  主要產品可能受影響的情形如下:

  1. 稻米:加入WTO後,稻米採限量方式開放進口,因此,進口數量不受是否開放大陸稻米進口之影響;但因中國大陸在生產成本及地理位置的出口條件上,較美國及澳洲等國更具優勢,預期未來如採關稅化措施,配額外關稅逐年降低後,中國大陸食米出口至台灣可能性頗高。

  2. 水果:大陸水果以蘋果、梨及柑桔為大宗,亞熱帶或熱帶水果如:荔枝、龍眼、鳳梨、木瓜、香蕉等產量較少,且品質不佳,國際競爭力不高,如開放其進口,初期受影響較大之產品為梨、柚類及柿子,但其他產品在大陸提升品質後,對台灣產業之影響即會增大。

  3. 蔬菜及其他作物:台灣冬季蔬菜價格低,具競爭力,開放大陸產品進口較不受影響,但夏季蔬菜我國成本較高,不論天災與否,大陸蔬菜均可能進口而逐步取代高冷或其他高價蔬菜的供應。花生、乾香菇等因配額數量不大,配額外關稅甚高,仍具相當保護作用;蒜頭、紅豆及乾金針仍無法抵擋大陸產品以配額外高關稅進口;茶葉目前在技術、風味方面與大陸尚有區隔,但因台商私自赴大陸投資發展茶業,可能使此一區隔及優勢逐漸消失。

  4. 林產品:目前我國私有林係以杉木、桂竹、孟宗竹為主要造林樹種,如開放大陸產品進口將對我國林產業造成衝擊。

  5. 畜產品:大陸為口蹄疫區及非洲豬瘟疫區,亦是高病原性家禽流行性感冒及新城病疫區。如開放大陸畜產品進口,國內肉羊及蛋鴨產業所受影響較大,其他產品在大陸克服檢疫問題之前,影響不大;惟大陸雞肉已大量外銷日本,且已有台商投資經營家禽屠宰加工廠,故不能排除其比照銷日本以工廠認證之處理方式要求輸銷台灣。

  6. 漁產品:如開放大陸漁產品進口,直接受影響者為養殖產品,如牡蠣、文蛤等,在各類漁產品替代性高的情況下,其他漁產品價格亦將受影響。

  就整體而言,影響較大者主要是生鮮之水果、蔬菜、肉類及漁產等,不過由於大陸有些農產品尚有檢疫問題,因此短期內之影響較小,但長期而言,隨著大陸產品克服防疫檢疫問題及台商投資回銷,影響程度將加劇。

二、台商赴大陸農業投資之影響

  開放兩岸三通,將加速大陸之磁吸效應,大陸具有勞工及土地成本低廉之優勢,吸引台商赴大陸投資農業之可能性更形提高。台商赴大陸農業投資的產品隨著貿易機會增加而回銷台灣,將使我農產品面臨更大之市場競爭壓力。各項赴大陸投資農產品回銷台灣的可能性,將因赴大陸投資數量、貿易制度及檢疫問題等情況的變化,而有短期及中長期的不同。

  短期而言,可能回銷來台數量較多的產品,主要為目前已赴大陸投資(含未經核准、私自前往投資者),且已間接回銷或走私來台的產品,包括原木竹及其製品、冬筍、紅豆、茶葉、養殖貝類等,其他如蒜頭、香菇、金針、花生等短期內將在關稅配額範圍內取代其他國家回銷來台;品質較佳的加工產品回銷量亦將逐漸增加。一般而言,由於大陸產品價格或品質競爭力尚不如台灣或其他競爭國家、或受我國進口關稅配額制度所限,或是大陸為該產品之疫區等,短期間部分投資產品尚無法大量回銷台灣。

  中長期間這些原因可能改變,從而增加了回銷的壓力。此類產品如:生鮮蔬菜將回銷取代部分夏季蔬菜,水果(如梨、柚子、柿子)將因赴大陸投資增加而增加回銷量;加工食品將因品質提高及通路之建立而回銷,與台灣食品加工業形成互競或互補態勢;畜牧類產品如禽肉、羊肉等,如大陸克服檢疫問題,回銷潛力甚大。前述短期內即可回銷台灣的產品,如無特殊情況,中長期間回銷的量與值亦將增加。

  台商赴大陸農業投資,以目前投資金額及項目而言,短期內除少數產品外,投資所生產之產品回銷對台灣農業的影響尚不致太大,但開放大陸農產品進口後,將提高台商赴大陸農業投資及回銷的誘因,所以中長期以後投資所生產的產品回銷壓力將不可忽視。台商赴大陸農業投資再回銷來台,可能使部分個別企業獲得經濟效益,但隨著台商赴大陸投資,台灣農業的資金及技術優勢將逐漸喪失,不但造成投資產品回銷,打擊我農產品國內市場空間,也將使原本可以出口至大陸的產品喪失競爭力,影響國內產業之發展。且隨著台商赴大陸農業投資,優良品種與農業科技流入大陸,台灣農業的資金及技術優勢將逐漸喪失。

三、對兩岸農業產業分工及我農產品外銷至大陸之影響

  兩岸直接通航,可節省商品運輸及人員往來成本,因此也可能使得原本欲赴大陸投資的廠商,轉為留在台灣生產,再將其產品運至大陸銷售,對我國部分具有競爭優勢之農產品將可增加拓銷大陸市場之機會。

  中國大陸和台灣由於經濟發展階段不同,在資源稟賦、技術條件和消費水準方面,皆存在著相當大的差距。兩岸如進行適當的產業分工,理論上透過專業分工的技術和規模效率的發揮,可望達到雙贏的目標。然因兩岸距離近,部分生產技術與消費型態類似,使兩岸農業生產不免有互競的情形存在,加以兩岸政治關係尚未穩定,貿然進行產業分工,亦有其風險性。惟為平穩推進兩岸交流,加速國內產業結構調整,兩岸三通後隨著兩岸經貿往來更為密切,勢將加速兩岸農業走上產業分工一途。台灣將專注發展高效率、高競爭力及高品質之農產及加工品,並行銷至海峽兩岸及世界各地,而在台灣生產競爭力較低的農產品則由大陸運銷來台。基於專業分工,降低經營成本,兩岸農產品將可建立分工體系。

肆、我農業部門之因應措施

  加入WTO與兩岸三通,可能使國內農業受到衝擊,但同時也帶給我國農產品出口的契機。因而針對我國在價格上無法與大陸產品競爭之農產品,除將加強相關貿易管理及防衛措施外,就國內產品品質較佳之農產品,將加強市場區隔,並避免關鍵技術外流至大陸地區,以保有國內產業之發展空間。面對兩岸三通,除了被動防禦,我國農產品亦將主動出擊,加強開發我農產品拓銷大陸市場之潛力。此外,我國應積極促進農業產業結構調整及升級,加速台灣農業朝企業化、科技化、休閒化與生態化等方向轉型發展,促進農地有效利用,提高農民所得,維護台灣農業永續發展。茲將我國之因應對策說明如下:

一、加強農產品進口管理及安全防衛機制

  兩岸三通後必須透過雙方協商以建立市場秩序,對於開放自大陸進口之農產品,我國將採審慎調整方式,希望透過兩岸諮商採取逐步開放國內農產品市場之方式,以減少對我農業之衝擊。本會並將加強相關之進口關稅配額管理及安全防衛機制,妥為因應。

  目前我國依WTO入會承諾,除對稻米採限量進口措施外,對豬腹脅肉、雞肉、花生、東方梨 、香菇、蒜頭、金針等二十二項敏感性產品採關稅配額措施,其中十四項產品可採特別防衛措施(SSG),當進口量超過基準數量,或進口價格低於基準價格時,則課以高額關稅因應之。

  此外,依據大陸加入WTO之承諾,倘自大陸進口產品大量增加﹐致我國內產業遭受損害,我國可對大陸農產品引用「大陸產品別WTO特別防衛措施」,經由諮商要求大陸自動出口設限。

二、實施價格穩定、進口救助及產業結構調整措施

  因應加入WTO,我國已擬定一系列農業因應對策並逐步落實推動中,目前農委會每週召開專案小組會議,以掌握農產品之進口與因應措施執行情形,即時解決問題。對於開放兩岸三通,短期內可能遭遇的農產價格下跌問題,已擬妥緊急價格穩定措施,當農產品進口增加,導致國產農產品價格下跌至直接生產成本以下時,即依各種不同狀況,採取適當之救助措施;至於長期間的產業結構調整與農地、農業勞動力、農業用水等生產資源配置問題,亦已訂定產業攻守策略,融入年度施政計畫,積極推動中。

三、落實食品安全檢驗與動植物防疫檢疫(SPS)措施

  未來兩岸協商三通如開放兩岸相互認證,大陸產品能符合SPS相關國際規範時,我國將難以採取SPS措施以禁止大陸農產品進口。為防止中國大陸農畜產品在生產成本比我國低的情形下湧入國內,除應嚴格辦理產地之查證及查廠,以降低危險性動植物疫病害蟲入侵之風險,保障國內農業生產安全。本會將落實大陸地區動植物疫情資訊之蒐集,嚴格執行大陸地區非疫區之認定及加強科學證據之客觀風險評估技術,並在機場港口及國內重要農業生產地區設立動植物疫病蟲害之監測體系,隨時掌控可能入侵之疫病害蟲,充分發揮進口檢疫攔截及防疫功能;同時將建立兩岸相互採認動植物檢疫之查證及查場制度。

四、審慎開放赴大陸農業投資及進行農業技術交流

  兩岸全面通商及通航後,赴大陸投資所生產之產品回銷台灣之可能性大增,為避免台商赴大陸農業投資,導致我國優良品種與進步之農業科技術流入大陸,使台灣農業逐漸喪失資金及技術優勢,本會已配合我國大陸投資新審查機制,將大部分國內具技術優勢或生產仍多之農產品列為禁止赴大陸投資項目,以避免台商赴大陸投資所生產之農產品回銷影響我國農業。未來將加強台商赴大陸農業投資之審查工作。此外,農業技術交流將慎選雙方均有利或對台灣產業無傷害之項目為原則,並避免在大陸沿海地區辦理。

五、加強防杜大陸農產品走私

  兩岸三通開放大陸農產品進口,或可減少部分走私行為,但由於我國對若干敏感性農產品仍採關稅配額及特別防衛措施方式保護,走私大陸農漁畜產品仍存有極大誘因,為能確實防杜農產品走私,本會於經發會提出「杜絕農產品走私」之方案,由財政部邀集海岸巡防署、警政單位及本會等單位籌組跨部會的查緝農產品走私專案小組,加強查緝。另透過修法加重走私農產品之刑責與罰鍰,及提供檢舉走私誘因,以嚇阻走私行為。

六、積極拓展精緻農產品及高附加價值加工食品外銷大陸市場

  隨著大陸近幾年快速的經濟成長,大幅提高大陸地區尤其是沿海各大城市的所得、生活與消費水準。兩岸三通後,我方高品質農產品銷往大陸機會大為增加。本會將委請學者專家研析大陸大城市農產品消費型態與能力,瞭解其農產品運銷通路、制度及成本,尋找、評估我方之優勢產品,針對具外銷潛力之國產農產品,辦理各項拓銷活動,排除我農產品出口之貿易及檢疫障礙,以利我精緻農產品拓展大陸外銷市場。

七、推動我國農業產業轉型及升級策略

  針對當前全球自由化壓力以及兩岸農產品的激烈競爭,台灣農業必須尋求利基之所在,本會正全力推動發展知識經濟,推展農業生產科技、生活體驗、生態景觀等三生(生產、生活、生態)六覺(視、味、嗅、聽、觸、感覺)等核心知識與競爭能力,加速將農業由一級產業轉型為精緻、具有本土特色及高附加價值的二、三級產業。具體而言,其策略如下︰

  (一)發展生物技術等高科技農業,促進農業轉型升級

  為因應加入WTO及兩岸三通,加速農業朝向知識、技術及資本密集轉型,農業部門將加強發展生物技術、自動化等重點高科技,促進農漁畜產業升級;並強化農業科技產學合作,落實智慧財產權的管理及商品化。本會將規劃設置創新育成中心,促進農企業投資高科技農業,並規劃高科技農業技術專業區,發展為高科技農業產業中心,以提高產品及技術附加價值,落實農業科技產業化及商品化,促進農企業發展,提升產業競爭力。

  (二)發展休閒農漁業,活絡農漁村經濟,提高農漁民所得

  休閒農業為非貿易財,不會受到進口品之衝擊。政府掌握週休二日的商機,利用具有本土特色的農業產業文化、農漁村景觀等豐富的農業資源,推動休閒農漁園區,建構農業休閒旅遊網,並推展森林生態旅遊,建設國家森林遊樂區、國家公園等全島山岳旅遊及景觀據點,提供多樣化的休閒遊憩環境,輔導農業轉型經營休閒及觀光旅遊事業,以創造農漁民就業機會。

  (三)強化農業產銷組織體質,提升農業競爭力

  為紓緩加入WTO及兩岸三通對農業之衝擊,本會輔導農業產銷班企業化、資訊化及制度化,強化基層農漁會與產銷組織的體質與功能,將小農組織成大農,協助傳統農業邁向企業化、資訊化經營;並推動農業策略聯盟,整合農業既有競爭優勢與核心技術、資源,推動農業生產、加工、物流及休閒策略聯盟;同時,透過同業與異業聯盟,強化國產品競爭優勢,並排除農產品出口之貿易及檢疫障礙,開拓農產品外銷市場,創造農業更寬廣的發展空間。

  (四)創造農村就業機會及輔導農民轉業

  為促使農業產業結構調整及轉型,農委會正積極提升農民營農專業能力,擴大輔導農民利用農地及景觀資源,以「農業結合旅遊」、「農業結合教育」、「農業結合安養」的方式,取得新的收入來源,並加強就業輔導及職業訓練,輔導過剩之農業人口順利轉業,積極協助青中年農民習得轉業或經營本業之專業能力;同時在農村地區,開發「照護安養」及「生活服務」等社會支援性產業,以增加轉業機會。

伍、結 語

  當前為我國農業發展的關鍵時刻,極具挑戰,也充滿機會,本會致力於積極營造出一個有效率及安定的農業經營環境,促使農業轉型升級,以充分發揮農業與農村的多元功能,讓全民共享農業之美。惟面對開放兩岸三通,對台灣農業具有一定的衝擊與影響,必須強化我產業因應調整能力,兩岸農業經貿關係的全面調整,需有計畫、有秩序地推動,將可能之衝擊降至最低,並將兩岸農業關係由競爭性調整為互補性,以使台灣農業能夠持續成長、茁壯,成為具高度競爭力的現代化產業。

以上報告,敬請

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