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山坡地開發之監測與管理

水土保持局利用管理組 陳朝旺

壹、坡地管理的重要性

  臺灣地區的山坡地面積,若依據水土保持法的規定(廣義山坡地),包括國有林事業區、試驗用林地及保安林地在內,廣達264萬公頃,約佔臺灣土地總面積的四分之三。若依據山坡地保育利用條例規定(狹義山坡地),不包括前述3種林地,面積亦達98萬公頃,佔臺灣土地面積四分之一強。

  在狹義的山坡地中,約有43萬公頃宜農牧地,是臺灣地區主要水果、花卉及茶葉產地,多屬高經濟價值作物,其農業產值的重要性,並不低於以生產水稻、蔬菜為主的特定農業區及一般農業區。這些山坡地的水土保持處理與維護工作,相對顯得重要,以確保土地得以永續生產利用。

  另約有42萬公頃宜林地及加強保育地,是生態保育及國土保安重要用地,其所肩負的社會價值,非金錢所能衡量。若管理不善,造成的災害更難以估計。

  臺灣地區山坡地因面積廣大,生產價值高,並負有國土保安功能,因此,如何妥善加以管理維護乃成為重要課題。

貳、開發山坡地要提出申請

一、應提出申請的項目

   依據水土保持法第12及13條規定,下列行為應擬具水土保持計畫提出申請。

  (一)探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施之開發、經營或使用行為。

  (二)修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等之開發、經營或使用行為。

  (三)於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業。

  (四)於山坡地或森林區內開發建築用地,或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地之開發、經營、使用行為。

  依據水土保持法第6條規定,前述行為若達中央主管機關指定規模以上,其水土保持計畫應經水土保持專業技師簽證。至於所稱之指定規模,詳細規定於水土保持法施行細則第4條中。

  另為簡政便民,水土保持計畫審核及監督要點第37點規定,有下列情形,得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫。

  (一)於山坡地內依法得為開發之建築用地、農舍、農業設施、休閒農業設施、堆積土石、修建道路或其他開挖整地,未達指定規模者。

  (二)政府機關、公營事業機構及公法人改善或維護既有道路者。

二、申請及審核程序

  依據水土保持法施行細則第9條規定,水土保持計劃的申請及審核程序如下。

  (一)水土保持義務人擬具水土保持計畫向目的事業主管機關申請。

  (二)目的事業主管機關轉送水土保持主管機關審核。

  (三)水土保持主管機關核可後,通知目的事業主管機關。

  (四)目的事業主管機關核准開發或利用許可時,轉請水土保持主管機關核發水土保持施工許可證。

  (五)水土保持義務人取得施工許可證後,向目的事業主管機關申請開工。

  (六)水土保持義務人施工完成後,向水土保持主管機關申報完工,經會同目的事業主管機關檢查合格後,發給水土保持完工證明書。

三、水土保持計畫的審核機關

  依據水土保持法施行細則第11條規定,水土保持計畫審查核可、水土保持施工許可證及水土保持完工證明書核發的分工如下。

  (一)在直轄市或縣(市)行政區域內者,由直轄市或縣(市)主管機關審查核可及核發。

  (二)跨越兩個以上直轄市、縣(市)行政區域者,由所在面積較大之直轄市、縣(市)主辦,面積較小者協辦,施工許可證及完工證明書,由所在直轄市、縣(市)主管機關分別核發。

  (三)中央機關興辦者,除軍事訓練場、行政院核定之重大工程、中央主管機關自行興辦者,由中央主管機關審查核可並核發外,其餘由中央主管機關委託中央各目的事業主管機關審查核可並核發。

參、未依規定申請將遭受處罰

  開發山坡地未依前述規定提出申請,或雖有申請但未依核定的水土保持計畫施工,或經限期改正結果仍不符水土保持技術規範的要求者,將分別受到行政處分及刑事處分。

一、行政處分

  依據水土保持法第33條及其施行細則第28、31、32條規定,行政處分的內容有:限期改正、罰鍰、令其停工、強制拆除、撤銷許可、已完工部分停止使用、沒入設施及所使用機具、清除其工作物及兩年內暫停受理開發申請等。以上各種行政處分方式,直轄市、縣(市)主管機關得視個案情況同時採取多種處分。又罰鍰的額度為6萬至30萬,相差達5倍,亦由直轄市、縣(市)主管機關視個案情況裁量。

二、刑事處分

依據水土保持保法第32、33條規定,刑事處分內容如下。

  (一)若因未經同意擅自墾殖、占用或從事非農業之開發、經營或使用,而造成以下不同結果者,分別處以不同之刑責。

  1. 致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者:處6個月以上5年以下有期徒刑,得併科新台幣60萬元以下罰金。
  2. 致釀成災害者:加重其刑至二分之一(即處9個月以上7年6個月以下有期徒刑,得併科新台幣90萬元以下罰金)。
  3. 因過失致釀成災害者:處1年以下有期徒刑,得併科新台幣60萬元以下罰金。
  4. 致重傷者:處3年以上10年以下有期徒刑,得併科新台幣80萬元以下罰金。
  5. 致人於死者:處5年以上12年以下有期徒刑,得併科新台幣100萬元以下罰金。

  (二)若因非農業使用,應擬具未擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持處理與維護,而造成以下不同結果者,分別處以不同之刑責。

  1. 致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者:處6個月以上5年以下有期徒刑,得併科新台幣60萬元以下罰金。
  2. 致重傷者:處1年以上7年以下有期徒刑,得併科新台幣60萬元以下罰金。
  3. 致人於死者:處3年以上10年以下有期徒刑,得併科新台幣80萬元以下罰金。

肆、加強山坡地管理具體措施及成果

一、建立多元化資訊提供管道

  山坡地面積如前所述極為廣大,許多地方仍極偏遠,人見罕至,水土保持主管機關在有限人力下,無法全面監管得到,因此建立以下多元資訊提供管道。

  (一)鼓勵民眾檢舉:

  1. 書面檢舉:可向水土保持局提出,地址為南投縣中興新村光華路6號。亦可逕寄各直轄市、縣(市)政府農業(建設)局。
  2. 電話檢舉:水土保持局設有免費檢舉電話0800-491008,亦可逕向各直轄市、縣(市)政府農業(建設)局檢舉。
  3. 網路檢舉:可上水土保持局網站 http://www.swcb.gov.tw進行線上檢舉。

  依據山坡地保育利用管理獎勵辦法第4條規定,舉發人於查報取締單位未發現前,舉發山坡地違規案件,經查證屬實,並經裁處罰鍰或經地方法院判決有罪者,每件核發獎金新台幣5,000元。

  (二)利用人造衛星輔助監測:

  人造衛星居高臨下,地面情況一覽無遺,用以輔助監控山坡地使用情形,可舒緩人力不足及解決視覺死角問題。水土保持局自87年度開始試用,88年度起正式採用,每三個月向中央大學(太空及遙測中心)購買法國史波特(SPOT)衛星影像圖一次,進行比對,篩選出可疑變異點,交由直轄市、縣(市)政府及鄉(鎮、市、區)公所做現場查證工作,比之先前巡查人員漫無目的的巡查,更具效果。於是自89年度起加強辦理,縮短為每兩個月辦理一次衛星影像篩選及查證工作。

  (三)責成巡查人員加強巡查:

  臺灣地區經劃定公告為山坡地範圍的鄉(鎮、市、區)有228個,經依山坡地保育利用條例第15條規定,劃定1,661個巡查區,設置有1,622個山坡地巡查員。巡查員都由村(里)幹事兼任,對地方事務最為熟悉,辦理查報取締工作受到的人情壓力也最大,甚至遭到暴力脅迫,但是為了保護山林,為了世世代代永續生存的需要,仍須責成巡查人員加強巡查。

  (四)要求水土保持局各工程所協助通報:

  水土保持局於臺灣地區設置有6個工程所,工程所人員以外業勘查、測量、規劃、設計、監工、驗收工作為主,時常於深山峻嶺及偏遠的山坡地中穿梭奔走,於執行業務過程中,發現違規使用山坡地行為的機會相對較大,由其協助查報違規使用山坡地資訊,一舉兩得。

二、開發山坡地管理資訊化系統

  山坡地管理工作必須快速、正確又有效率,在人力相對不足的情況下,利用資訊系統管理,輔以現代化儀器設備,為減輕人力負擔的可行方式。水土保持局近年來已完成下列資訊管理系統。

  (一)水土保持計畫編撰系統。

  (二)水土保持計畫審核系統。

  (三)水土保持設施安全檢查輔助系統。

  (四)水土保持計畫行政管理系統。

  (五)山坡地違規使用查報取締管理系統。

  (六)衛星影像變異點查證管理系統。

三、運用現代化儀器設備

  「工欲善其事,必先利其器」,山坡地管理工作必須運用現代化儀器設備,以輔助工作。

  (一)運用衛星定位儀(GPS)以輔助尋找及確認現場位置。

  (二)運用行動秘書(PDA)以利現場查詢資料及更新資料。

  (三)運用數位相機連結個人電腦以利現場實況資料保存。

  (四)運用雷射測距儀以迅速獲得開發基地相關位置資料。

四、重要執行成果

  (一)衛星影像變異點查證:自86年7月至91年4月,計查證1,177點。

  (二)水土保持計劃審核及監督管理:自87年7月至91年4月,計審核1,793件,施工中檢查3,352件/次。

  (三)山坡地違規使用查報取締:自72年7月至91年4月,計查報取締23,889件,罰鍰803,974千元,移送法辦1,348件。

伍、結語

  山坡地管理是水土保持的治本工作,其重要性並不遜於各項水土保持硬體工程。山坡地管理的良窳,關係的不只是個人,也不只是現在,而是世世代代子子孫孫的生存環境。

  山坡地管理工作龐大而複雜,如前所述,水土保持主管機關已努力的要把工作做好,但是人力畢竟有限,如果民眾能夠積極配合將事半功倍。「人在做,天在看」有兩層的意義,一層是一切的違規行為都躲不過衛星的監測,違規結果必受處分。另一層是人類如何對待土地,老天爺都看得清清楚楚,一味追求短暫利益,老天爺肯定會反撲。

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