2002年5月13日美國總統簽署參、眾兩院通過之2002年農業安全與農村投資法案（Agricultural Security and Rural Investment Act of 2002），以接續1996年之農業改革法案（Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996），並自2002年開始實施至2007年止，為期6年。法案最大的變革是提高農產品價格與所得支持的補貼，除提高所得支持的直接補貼（Direct Payments）與最低價格支持水準的的貸款價格（Loan Rate），並恢復1996年農業法案取消之目標價格（Target Price），給予農民價差補貼（稱為反循環補貼，Council-cyclical Payments）。此外，並大幅增加休耕保育經費，以及繼續加強農產品外銷、食物補貼、農村發展、農業科技研究等計畫。由於美國是世界主要農產品出口國，對世界農產品市場之影響大，其農業法案之修訂一向備受各國矚目。尤其近年美國極力倡導農產品貿易自由化，主張減少農業補貼，1996年農業法案才大刀闊斧取消價差補貼，實施與生產完全分離的直接補貼，2002年新法案卻又轉變政策，因而招致澳洲、巴西、加拿大、凱因斯集團及歐盟等之批判。本文擬說明美國新農業法案中主要措施之內容與變革及其背景與影響。

2002年美國農業法案內容

　　美國農業法案源於1930年代大蕭條，當時農產品價格暴跌，政府因而實施支持措施，以維持農產品之最低價格。而後並於1949年立法實施永久性農業法案，作為美國農業政策之依據。自1970年代法案約5至7年修訂一次，內容涵蓋農產品產銷計畫及其他相關之農業政策措施。2002年農業法案修法內容主要包括：一、有關小麥、飼料穀物、稻米、棉花、油籽作物、乳品、花生、糖等補貼之農產品計畫（Commodity Programs）；二、環境保育計畫（Conservation）；三、農產貿易計畫（Agricultural Trade），主要是有關國際糧食援助、出口補貼及拓銷等計畫；四、食物補貼（Nutrition Programs），主要是補助低收入戶購買食物之食物券（Food Stamp）；五、農業金融（Credit）；六、農村發展（Rural Development）；七、農業試驗研究（Research and Related Matters）；八、林業（Forestry）；九、能源（Energy），主要是獎勵利用農產品生產生物性能源之補助與融資；十、其他（Miscellaneous），主要內容為產地國標示及防疫檢疫；等計十大項。美國農業法案中以食物補貼計畫之經費最多（2001年約佔美國農部總預算之48%），惟以直接與農民補貼有關之農產品計畫、環境保育計畫、農產貿易計畫等最受關注（約佔2001年美國農部總預算之32 %），由美國農部之「農產品信用公司（Commodity Credit Corporation, CCC）」負責執行，為法案之核心。農產品計畫、環境保育計畫、農產貿易計畫之主要措施內容如下：

一、農產品計畫

　　農產品計畫之目的在提供農民價格與所得支持（Price and Income Support），為農業法案中有關農民補貼之最主要措施，也是此次法案修訂重點及最受批評之補貼計畫。補貼內容包括固定直接補貼（Fixed Direct Payment）、反循環補貼（Counter-cyclical Payments）及貸款價差補貼（Marketing Loan Deficiency /Gain Payments）3項，其中直接補貼與貸款價差補貼為延續1996年法案之補貼，反循環補貼為新增加之補貼。

　　(一)固定直接補貼

　　新法案持續1996年法案之對地直接補貼--彈性生產合約補貼（production flexibility contract payment），但每單位補貼標準六年均固定，改稱為固定直接補貼。補貼對象包括原有之小麥、玉米、大麥、高梁、燕麥、棉花及稻米，並新增大豆、其他油籽作物及花生。農民必須簽訂2002~2007年6年之合約才可領取補貼。補貼金額係根據農民過去之種植實績計算，與農民當期生產無關。新法案並延續實施彈性種植，讓農民可在經營面積上種植任何一種作物（除蔬菜、水果外）。補貼金額之計算公式如下：

　　補貼金額 = 該作物計畫面積 * 85% * 該作物計畫單位面積產量 * 該作物每單位產量補貼標準

1. 計畫面積（Base Acre）：農民可選擇繼續以上次簽訂1996年法案彈性生產合約中該作物之合約面積(即農民根據1996年前五年種植實績，依農業法案之規定，而取得參加計畫資格之面積)為計劃面積，或以1998~2001種植實績來更新計畫面積（為1998~2001年4年平均種植面積加上因天氣因素而不能種植之面積）。未參加1996年法案彈性生產合約計畫之農民，如果過去4年有通報種植紀錄者，也可依據其通報資料申請參加計畫。

2. 計畫單位面積產量（Program Yield）：計畫單位面積產量維持不變，凍結在1981~1985年平均水準。大豆及其他油籽作物等新增項目則依農民1998~2001年平均單位面積產量按照全國1981~1985年與1998~2001年平均單位面積產量之比例調整為1981~1985年單位面積產量水準，花生計畫單位面積產量則以農民1998~2001年平均單位面積產量為準。

3. 每單位產量補貼標準：2002-2007年均固定為小麥0.52美元/英斗，玉米0.28美元/英斗，高梁0.35美元/英斗，大麥0.24美元/英斗，燕麥0.024美元/英斗，棉花0.0667美元/磅，稻米2.35美元/百磅，大豆0.44美元/英斗，其他油籽作物0.008美元/磅，花生36美元/噸。補貼標準較現行標準高，小麥提高20%，玉米7.7%，高粱12.9%，大麥26.3%，燕麥20%，棉花20.4%，稻米15.2%，大豆及其他油籽作物為新增項目。

4. 補貼限額：新法案維持每人每年固定直接補貼之上限為4萬美元，並維持每人可申領3個農場之補貼原則（3-entity rule），其參與經營之第一個農場之補貼限額為4萬美元，第二個及第三個農場之補貼限額各為2萬美元，因此一個農民一年最多可獲得之固定直接補貼金額為8萬美元。

　　(二)反循環補貼

　　2002年法案新制定之反循環補貼，目的在取代1998~2001年間農產品價格低迷而實施之緊急救助。反循環補貼之做法類似1996年法案以前實施之價差補貼（Deficiency Payments），補貼農民所得價格（含定額直接補貼）低於目標價格之差額，惟價差補貼根據農民當年實際種植面積計算，反循環補貼則與固定直接補貼一樣，均按農民過去種植面積計算，與當年實際生產無關；因此，農民可能領的是玉米補貼，但種的卻是小麥。由於補貼與種植分離，因此農民可完全依照市場情況決定種植。反循環補貼金額按下列公式計算：

　　反循環補貼金額 = 該作物計畫面積 * 85% * 該作物計畫單位面積產量 *【目標價格 -（ 市價或貸款抵押價格 - 定額直接補貼）】

1. 計畫面積：與定額直接補貼之計畫面積相同。
2. 計畫單位面積產量：與定額直接補貼之計畫單位面積產量相同，凍結在1981~1985年平均水準，但農民可選擇再加計1998~2001年平均單位面積產量高於計畫單位面積產量部分之七成，或選擇以1998~2001年平均單位面積產量之93.5%為計算基準。
3. 補貼限額：反循環補貼限額為每人每年6.5萬美元，並適用每人可申領3個農場之補貼原則（3-entity rule），即同一農民一年最多可獲得之反循環補貼為13萬美元。毛收入超過2.5百萬美元且農業所得佔總所得之比率低於75%者，不得領取反循環補貼。

　　(三)貸款價差補貼

　　新法案延續實施無追索權之農產品抵押貸款（Nonrecourse Loan），訂定抵押價格（Loan Rate）作為農產品最低價格支持水準；並繼續實施運銷貸款（Marketing Loan），讓農民在市價低於抵押價格時，得以較低的償還價格（通常為政府每日公告的各地市價）贖回抵押品，賺取抵押價格與償還價格之價差（Marketing Loan Gain），農民也可以其手中持有之農產品逕向政府申領貸款價差補貼（Loan Deficiency Payments），不必透過抵押程序。補貼對象包括小麥、稻米、玉米、大麥、高梁、燕麥、棉花、大豆、其他油籽作物、乾豆類（small chickpeas、lentils、dry peas）、花生、羊毛、毛海、蜂蜜等產品。其中花生、羊毛、毛海、蜂蜜為新增加之運銷貸款產品項目。

　　新法案明定各產品2002-2003年及2004-2007年之抵押價格（Loan Rate），取代過去逐年依據市價、庫存對需要量比率及上限限制等因素設定抵押價格之方式。其中小麥、玉米、高梁、大麥、燕麥、棉花之抵押價格均高於1996年法案設定之上限，提高價格支持水準。法案並取消農民必須參加直接補貼合約才能申請農產品抵押貸款的規定，換言之，所有生產者均可申請抵押貸款。貸款期間通常為九個月。農民可選擇以下處理方式：

1. 於期滿時償還貸款加付利息及倉儲費，贖回抵押品；
2. 把抵押的農產品讓渡給CCC償債，無論市價多低，CCC都必須接受，無追索權（nonrecourse）；
3. 利用運銷貸款所定之償還價格贖回抵押品，再伺機出售，賺取抵押價格與償還價格之價差（Marketing Loan Gain）以及贖回價格與出售價格之可能價差。

　　在此價格支持的貸款融資制度下，價差補貼限額為每人每年7.5萬美元，並適用每人可申領3個農場之補貼原則（3-entity rule），即同一農民一年最多可獲得之價差補貼最多為15萬美元。

　　運銷貸款之目的在誘使農民贖回抵押的農產品賣到市場去，以避免造成CCC的庫存壓力，以及避免國際價格低於抵押價格時不利於美國農產品出口的情況。1990年以前運銷貸款一直僅用於棉花、稻米2種產品，1990法案增列油籽作物，飼料榖物依1990年預算調解法案（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990）之GATT啟動條款（GATT　Trigger Provisions）亦於1993年開始實施，2002年法案又擴及花生、羊毛、毛海、蜂蜜等項目。

　　在新法案的農產品補貼機制下，農民可獲得之總支持水準為各產品之目標價格，相較於1996年法案所訂之支持水準（抵押價格與直接補貼合計）為高（大豆以外之其他油籽作物除外），以2002年目標價格計算，其增加之支持幅度達10.27%（大豆）至26.97%（小麥）。美國之農業境內總支持(AMS)可能因而大幅增加，為遵守美國之WTO農業補貼削減承諾，法案授權農業部部長得調整補貼支出，使之不超出承諾水準，並向國會報告。

農產品計畫尚包括其他農產品之補貼，其主要改變如下：

1. 乳品：新增加牛乳產銷失衡價差補貼（market loss payment），當波士頓一級牛乳價格低於16.94美元/百磅，補貼農民價差之45%。繼續實施乳品保證價格收購、運銷訓令（marketing order）及出口補貼計畫，最低牛乳收購價格維持9.9美元/百磅，出口補貼數量及金額以烏拉圭回合談判之承諾為限。

2. 花生：取消配額內外雙價支持制度，買斷（buy out）農民之配額，將花生補貼納入上述之固定直接補貼、反循環補貼及價格支持之融資補貼機制。

3. 砂糖：恢復無追索權之砂糖貸款，但以繼續維持零計畫成本為原則，另維持進口關稅配額。

二、農業環境保育計畫

　　新法案繼續加強農業環境保育計畫，實施重點包括農地休耕保育（land retirement）及農地利用保育（working land conservation）。新法案之主要農業環境保育計畫CCEP（ Comprehensive Conservation Enhancement Program），除繼續實施長期休耕保育計畫（CRP, Conservation Reserve Program）及溼地保育計畫（Wetland Reserve Program），環境品質改進計畫（Environmental Quality Incentives Program），並新增安全保育計畫(Conservation Security Program)及牧草地保育計畫(Grassland Reserve Program)等計畫，擴大保育政策之實施範圍，鼓勵農民採行兼顧環境保育的耕作方式。在新的計畫架構下，估計未來10年經費總額將增加為386億美元，增加幅度達171億美元或80%，其中EQIP、CSP及GRP等農地使用之保育計畫經費增加達110億元，CRP及WRP農地休耕保育計畫各增加15億美元。

　　(一)農地休耕保育

　　農地休耕保育主要包括長期休耕保育計畫（ CRP）及濕地保育計畫（ WRP）。CRP為保育計畫中實施面積最大的計畫，目前實施面積計34.9百萬英畝。CRP係自1985年法案開始實施，針對有環境保育問題之農地，由政府與農場經營主訂立10～15年休耕合約，政府每年依約付給農民租金，及補助農民在休耕農地上植草種樹等保育成本之50%，以減少耕地土壤流失，保護水質、生態環境及長期農業生產能力。補助對象及租金高低決定於農民出價（bid）及政府所定之環境效益指數（Environmental Benefit Index）。新法案將休耕總面積上限由1996年之36.4百萬英畝提高為39.2百萬英畝，並放寬規定，允許農民在休耕地上有條件的放牧及收割牧草。

　　溼地保育計畫為長期或永久休耕合約，新法案提高推行面積之上限為2.275百萬英畝，較1996年之1.075百萬英畝增加一倍，地主可在休耕地上作狩獵及釣魚等休閒用途。農地長期休耕保育之實施，除為了環境保育，同時也有助於調降農業生產，提高農產品價格。

　　(二)農地利用保育

　　農地利用保育計畫主要為環境品質改進計畫（EQIP），目的在輔導農民採用適當之農場作業，以改善農業生產環境，尤其是畜牧生產之污染防治，未來10年將增加90億美元之經費。新增之安全保育計畫（CSP）及牧草地保育計畫（ GRP），著重土地利用之管理，獎勵農民採用兼顧環境保育的耕作方式。

　　農產貿易計畫包括國際糧食援助及外銷補貼與拓銷等計畫，目的均在增加美國農產品之需求。新法案除繼續推動出口補貼、出口貸款計畫，並增加市場拓銷計畫（Market Access Promotion Program）及海外市場開發計畫（Foreign Market Development Program）之經費，並新增生物科技與農業貿易計畫（Biotechnology and Agricultural Trade Program）及特用作物技術協助（Technological Assistance for Specialty Crops）以因應解決貿易技術障礙問題。出口補貼計畫主要為EEP(Export Enhancement Program)，補貼美國農產品出口商按政府規定程序外銷到政府指定的國家（美國政府認為有不公平貿易競爭，特別是歐聯補貼出口農產品的地區）的農產品價差。

2002年美國農業法案之修法背景與影響

　　美國2002年農業法案大幅提高農業補貼，根據美國國會預算局（Congressional Budget Office, CBO）估計，新法案將使未來六年CCC之農產品補貼及農業環境保育補貼等計畫經費需求增為1,185億美元，較1996年法案之標準增加517億美元，增加幅度達77%，與1996年法案朝刪減農業預算的修法方向截然不同，主要是修法的時空背景不同。

　　1996年農業法案取消實施多年之價差補貼（目標價格與市價之價差），改為與當期生產完全無關之生產彈性合約補貼，並逐年削減補貼總額，七年間由55.7億美元降為40.08億美元；同時取消領取價差必須遵守之作物面積利用限制及強制減耕等規定，讓農民有完全依據市場決定種植之自主權，宣稱是繼1985年法案及1990年法案後更進一步朝市場導向的原則邁進。當時修法時適值烏拉圭回合談判結束，美國在烏拉圭回合談判中支持農產品貿易自由化，國內又面臨政府財政赤字的壓力，以及農業補貼支出變異大難以掌控，(前10年每年農業補貼金額在70億美元（1995年）至260億美元（1986年）之間起伏)，以及農業補貼流向大農場之比例高等問題，加上當時農產品價格高，使其國內主張延續價格與所得支持的聲浪為之降低。該法案雖一度被柯林頓總統否決，但最後仍付諸實施。

　　1996年法案實施後，國際農產品價格自1997年逐年下跌，價格長期低迷，導致美國政府1998~2001年屢次通過緊急救助，補助農民因產銷失衡所造成的損失（Market Loss Payments），4年計撥補300億美元，再度引起對農業支持的重視。美國前總統柯林頓總於任內發表最後一次國情諮文時指出1996年農業法案僅適用於農產品價格維持高檔時，市場價格低落的時候會對農民造成威脅，因此請求國會適度提高農家收益的安全保護網（safety net）。而美國國內經濟歷經數年之榮景，財政收支轉為盈餘，財政條件允許增加對農業的補貼，參、眾兩院國會議員多主張朝提高補貼的方向修法，同時強調農業環境之保育，包括休耕保育與耕作地保育，以促進農業之永續發展。

　　在美國農業法案的補助下，美國2001年農業補貼，包括生產彈性合約補貼、貸款價差補貼、休耕補貼及緊急救助等，佔全美農場現金收入之11%；受補助之農場約佔總農場數的43%；前7%大農場取得之補貼額占總補貼額之46%。新法案提高農業補貼，將給予農民更高的保障，尤其當農產品價格低落時。其中，農產品之所得與價格支持在抵押價格、固定直接補貼、與目標價格三層價格支持機制下，可能大幅提高美國農業補貼支出，已引起農產品出口國家之關切與批評，認為將進一步導致國際農產品價格下跌，影響國際農產品貿易及新回合農業諮商之進展。對於農產品進口國而言，美國的農業補貼政策則證明農業補貼之必要性，惟農業補貼如何配合政策目標，引導農業生產與農業資源之永續利用發展，尤為值得深思之課題。