壹、何謂農業恐怖主義？

　　談起生物恐怖主義(Bioterrorism)，人們的普遍聯想為一連串傳染疫情之爆發，導致人民產生自身生命遭受威脅之強烈恐懼與社會的動盪不安。依據美國農部(United States Department of Agriculture, USDA)動植物健康檢查署(APHIS)之定義，生物恐怖主義係指「利用生物武器使具感受性族群罹病或中毒，以遂恐怖份子之目的」。事實上，生物恐怖攻擊的對象並非僅限於人類，倘恐怖份子將攻擊目標設定為糧食與畜牧等農業生產時，此類攻擊型態即轉名為農業恐怖主義(Agroterrorism)。

　　農業恐怖攻擊之手段為導入重大(尤其是外來)的動植物疫病蟲害，以造成農業產業之直接損失與農業相關部門的間接損失。直接損失係指對作物或畜禽所造成之產量減損、提供農民之清除補償費用、進行緊急疫情控制之相關支出；間接損失則包括對農業依賴部門(如飼料、運輸、零售業等)的衝擊與外銷市場的喪失等。重大疫病蟲害造成之經濟損失甚為可觀。例如1983年美國發生高病原性家禽流行性感冒，直接撲滅費用即耗費了7千萬美元，產業界之市場損失為3億5千萬美元。1997年我國發生豬隻口蹄疫，直接防治費用與外銷市場損失達新台幣千億元以上。而近年來，英國先後爆發牛海綿狀腦病與口蹄疫，粗估包括對農民補償、動物清理、雇員失業與外銷損失等項目之總損失金額達170億美元。單就2001年而言，連低關連性之英國觀光業估算因口蹄疫爆發而造成之產業損失，亦達50億美元以上。

　　依據USDA於2000年之統計顯示，畜牧產業在美國農業生產上依然獨占鰲頭，產業規模包括數10億隻雞、1億頭牛、6千萬頭豬與700萬頭羊隻，單獨在國內市場之銷售值即超過700億美元，如此大的農業經濟規模，自然可能成為恐怖份子之攻擊目標。為此，USDA官員曾作過最壞估算(the worst scenario)，倘使用高傳染性的生物武器，單次的恐怖攻擊即可能造成100億至300億美元的經濟損失。因此，美國聯邦政府在911恐怖攻擊及一連串炭疽病(Anthrax)郵件事件後，大幅增加對USDA之經費提撥，以提昇對抗農業恐怖主義之因應能力。

貳、農業生物戰爭(Agricultural biowarfare)之回顧

　　蓄意散佈動植物疫病並非新的觀念，歷史上曾有試圖藉由疫病力量以切斷敵人糧食供應之軍事記載。而依據蒙特瑞國際研究所(Monterey Institute of International Studies, MIIS)之統計資料，在上一世紀中共有包括加拿大、埃及、法國、德國、伊拉克、日本、北韓、辛巴威、南非、敘利亞、英國、美國與前蘇聯等13國曾發展或被懷疑發展過農業生物武器，武器種類則涵括炭疽病、結核病、牛瘟、馬鼻疽、口蹄疫、馬鈴薯甲蟲、小麥銹病與稻熱病等數十種動植物疫病蟲害。

　　早在1915年第一次世界大戰期間，德軍即開始秘密利用馬鼻疽與炭疽病菌感染盟軍在歐陸運送軍用物資之馱獸，並被懷疑使用過小麥真菌性病原菌。第二次世界大戰期間，包括德國、英國、美國、加拿大與日本等國均積極發展反糧食與反畜產之生物武器。德國發展重點包括口蹄疫、牛瘟與馬鈴薯甲蟲等；盟軍陣營則積極發展炭疽病、結核菌、馬鼻疽等人畜共通傳染病，以及牛瘟、新城病、馬鈴薯晚疫病、稻熱病、稻褐斑病、小麥銹病等病原菌，企圖造成德國、日本等敵國的糧食短缺。至於日本則將研究重點置於人類傳染病上，但在東北與西伯利亞等地亦曾發現其進行穀類與蔬菜病原細菌、真菌與線蟲等相關研究。

　　二次大戰後，美國、前蘇聯、英國與加拿大繼續發展生物武器戰備，美國一度曾維持相當數量之小麥銹病、燕麥銹病與稻熱病等三種病原武器。1972年，四國簽署生物武器公約(Biological Weapons Convention, BWC)，共同禁止生物武器之獲取與使用，其後美國在1975年宣佈已銷毀庫存之生物武器，前蘇聯則持續秘密發展多樣化生物武器至1990年代。伊拉克則約於1980年代開始發展各種生化武器，其反糧食生物武器係以癱瘓小麥生產為首要目標。

參、農業生物武器之種類與其致病性

　　欲對抗農業恐怖主義，必先瞭解農業生物武器之種類與致病性，以進一步構思因應之道。依照反畜產或反糧食的不同目標，可將農業生物武器分為動物傳染病與作物疫病蟲害等兩大類，基於製造與操作的難易度與成功率，應以前者較受恐怖份子偏好。茲分述如下：

一、動物傳染病類

　　由於畜牧產業在美國經濟佔有重要角色，因此倘陰謀者企圖散播重大動物傳染以癱瘓美國農業，確為一項合理假設。

　　依學理來說，各類動物傳染病中以外來動物傳染病(Foreign animal diseases, FADs)最為可怕，原因在於畜養族群對FADs並不具保護力之抗體。因此急性傳染病一但入侵，畜禽之免疫系統將不及反應，高密度的集約圈養模式將導致FADs的迅速蔓延，造成畜養戶重大損失。

　　對世界各地的動物防疫檢疫人員而言，共同夢魘為其轄區內某日突然爆發世界動物衛生組織(World Organization of Animal Health, OIE)所列的A表傳染病(List A diseases)。A表FADs之發生，不僅意味著工作人員將面臨無止境的壓力與工作，更能造成國內消費者的恐慌與國外畜產品市場的立即喪失，隨即削弱人民對政府的信心與導致鉅額經濟損失。這些傳染病包括惡名昭彰的口蹄疫、牛瘟、牛接觸傳染性胸膜肺炎、非洲豬瘟、高病原性家禽流行性感冒及新城病等15種疾病。

　　A表傳染病中除牛接觸傳染性胸膜肺炎之病原為黴漿菌外，其餘14種均屬病毒性疾病，傳染途徑主以空氣傳播(Airborne transmission)、接觸傳播(Direct transmission)與動物傳播(Vector transmission)等3種方式進行。可藉由空氣傳播的A表疾病如口蹄疫等，其傳播範圍廣闊，爆發後不易控制。1981年法國Brittany地區爆發口蹄疫，3天後在相隔175英哩外的英國懷特島亦爆發口蹄疫，風向資料調查支持本案例係經由空氣傳播造成之假設。這些疾病亦可經由直接接觸傳染。

　　以接觸傳染為主要傳播途徑之A表疾病包括牛瘟、水?性口炎、豬瘟與非洲豬瘟等，這些傳染病係藉由動物間傳染，或接觸和飼料槽、飲水槽及工作人員的衣物與操作器具等污染物而感染，因此飼養場所的衛生條件與安全管制極為重要。動物傳播之傳染病例如里夫谷熱，係經由蚊、蝨等昆蟲之叮咬而傳播，因此防治重點著重在媒介昆蟲之族群控制上。

　　在3種傳播方式中，很明顯地以空氣傳播及接觸傳播性傳染病對集約動物生產系統威脅最大。特別如口蹄疫等疾病，一個具備基本微生物知識之陰謀者，可前往口蹄疫爆發地區取得病材，並於進行培養後偷偷地接種在目標地區的圈養族群，或藉由接種感受性野生族群使病毒擴散。無論以何種方式，A表疾病之發生即代表重大損失。

　　除A表疾病外，包括立百病毒(Nipah virus)與西尼羅病毒(West Nile virus)等人畜共通傳染病(Zoonoses)能直接危害人類生命與引起恐慌，亦有必要列為戒備重點。

二、作物疫病蟲害類

　　相對於動物，植物細胞因有細胞壁等不同的防衛機制，真菌性病原菌對作物之危害遠較細菌性與病毒性病害為大。基於各疫病害蟲之傳播性、培養技術、寄主種類、經濟影響與使用傳統等特性，下列病蟲害被認為可使用在農業恐怖行為上：

　　(一) 麥穀類(小麥、大麥、燕麥)：小麥稈銹病(Puccinia graminis)、麥類條銹病(Puccinia glumarum)與麥類白粉病(Erysiphe graminis)

　　(二) 玉米：玉米疫病(Pseudomonas alboprecipitans)

　　(三) 稻米：稻熱病(Pyricularia oryzae)、水稻白葉枯病(Xanthomonas oryzae)與水稻葉枯病(Helminthosporium oryzae)

　　(四) 馬鈴薯：馬鈴薯晚疫病(Phytophthora infestans) 這些病害除玉米疫病與水稻白葉枯病屬水媒傳播之細菌性病害外，其他均為以空氣孢子傳播之真菌性病害。

　　農作物疫病蟲害之發生必須考量作物種類以及與溫度、溼度、光線與雨量等諸多環境因子的交互作用，因此即使陰謀者成功地進行接種，仍未必會造成明顯的流行或產量損失。惟低接種成功率並不意味著植物性病原菌將被排除在生物武器清單外。1996年，在亞利桑那州生產之小麥種子上發現了小麥黑穗病(Karnal bunt)，部分種子並已轉運至西南各州。消息傳出後，包括中國大陸在內的50個國家立即採行緊急貿易限制措施，隨後因處置得宜，這些國家僅就發病區域所生產的小麥進行禁運。惟依據APHIS公佈之資料顯示，該次病害之防治費用為4,500萬美元，而小麥受損之出口金額達2億5千萬美元，幸未影響到總值高達60億美元之小麥出口。

　　除植物病原菌外，包括昆蟲等外來有害生物亦有可能造成農業生產的巨額損失。USDA曾預估，倘地中海果實蠅(Medfly)在美國全面立足，每年可能造成15億美元的產量損失與出口限制。

肆、對抗農業恐怖主義的四個層次

　　早在1988年，雷根總統即以12656號行政命令要求各聯邦部門規劃面臨安全緊急事件時之因應措施，聯邦政府並與相關學術研究機構進行合作，共同構思對抗恐怖攻擊之道。

　　為達震憾性的癱瘓效果，合理假設為農業恐怖攻擊將不是單起之疫情發生，而可能是在短時間內於多地同時爆發重大動植物傳染病，而產生資源調度不及、人員疲於奔命、聯邦指揮系統全面失靈之混亂景況。因此，預防農業恐怖攻擊遠較平時推動動植物防疫檢疫施政之難度高出甚多。

　　哈佛大學甘迺迪政府學院為美國聯邦政府智庫之一，該學院在2000年10月時曾發表〝Responding to the threat of agroterrorism: specific recommendation for the United States Department of Agriculture〞討論文件乙篇，文中建議USDA由生物(Biology)、農場(Farm)、部門(Sector)與國家(National)等四個層次(詳附圖)，來對抗可能的農業恐怖攻擊。

一、生物層次

　　當動植物疫病害蟲散播至生產地點時，此時生產者尚未察覺，必須依靠動物或農作物本身進行自身防衛。

　　就畜牧安全言，畜禽自身的免疫系統為第一道防線，或可由飼養者預先接種疫苗，以達預防效果。惟就A表FADs而言，自然免疫防衛十分有限，通常必須依靠整場撲殺與進行週邊緊急疫苗注射等措施來控制疫情，因此如何在最短時間內獲取足夠之疫苗，為在大爆發情況下得以控制疫情的基本條件。由於USDA設於紐約州梅島(Plum Island)與艾荷華州愛城(Ames)兩處之FADs診斷實驗室中，僅有梅島能生產相當數量之口蹄疫疫苗，因此倘整場撲殺策略未能奏效時，疫苗短缺造成後果將不堪設想。該文爰建議USDA應及早規劃獲取各種足量A表疫苗之方法，以避免傳染病之大爆發。

　　對糧食生產而言，種植抗病品種可有效預防或降低病害之發生。惟由於病原菌株本身不斷演化，種苗業者必須持續培育新抗病品種，俾供農民選擇種植。

二、農場層次

　　為維持產業競爭力，美國的農業經營規模與日俱增，此種高密度生產模式提升了疫病蟲害大規模爆發之風險，因此畜牧場與農場等生產單位必須加強自身的安全防衛措施。

　　就畜牧場而言，由於新購入畜禽易攜入傳染病源，通常須進行必要的短期隔離，此外牧場安全管制亦為防範傳染病爆發的基本自衛措施。惟依據USDA的調查資料，在1996年有85%的牧場並未進行新購母牛的隔離作業，而在1999年尚有三分之一的大型蛋雞業者允許外賓參觀其雞舍生產措施，顯示許多牧場業者對基礎的自衛防疫觀念仍有待加強，是防疫佈網上的一大死角。

　　同時為降低生產成本，美國農場經營亦已走上單相栽培(Monoculture)，而隨著多樣化栽培體系的式微，爆發植物疫情大流行的可能性亦隨之增加。因此，如何在維持農業競爭力的前提下重新導入輪作或多樣化等耕作模式，為未來經營者所必須深入思考之議題。

　　為提升農牧業者的防疫自覺，該文建議USDA應成立大型生物安全訓練計畫，以持續教導畜牧業者做好牧場自衛防疫，同時教育農場經營者單相栽培之優缺點，共同構思解決之道。

三、部門層次

　　在四個層次中，農業部門擔任的角色為做好平時的準備，以及在事件發生時能立即進行有效的危機管理。因此動植物防疫檢疫部門必須在全國農牧產區佈建嚴密的偵測網，即時通報疫情，並發展迅速正確的診斷鑑定技術，俾於事件發生後立即採取有效行動，避免疫情擴散。

　　（一）疫病蟲害之監視、偵察與診斷鑑定

　　就大多數動植物疫情而言，第一時間的掌控特別重要，監視配置人力與人員對外來疫病的瞭解程度決定農業部門能否在第一時間偵測出疫病蟲害入侵並採取適當行動。該文建議USDA應增加相關經費，以強化疫情監測能力，並開發相關先進監測科技：例如人類與動物疾病聯結資料庫(Linked human and animal disease database)可藉由電腦關連性分析以研究與追蹤西尼羅病毒等人畜共通傳染病，而衛星追蹤系統(Satellite tracking system)能運用全球定位系統(GPS)技術即時大範圍監測出農業地區病害發生等異常狀況。

　　此外，發展快速診斷鑑定技術亦為當務之急。由於外來疫病可在進行病原鑑定的同時大幅擴散，因此USDA應提供農業研究署(Agricultural research service, ARS)更多研究經費，以發展FADs快速鑑定技術。同時，ARS亦應開發可用於現場之簡易鑑定法，以爭取防疫時間。此外，鑒於西尼羅病毒與立百病毒等人畜共通傳染病之威脅日增，該文建議USDA應將梅島實驗室之生物安全等級提升至第四級。

　　（二）緊急處理程序

　　為妥善因應動植物緊急疫情，事前必先訂定緊急應變與危機處理程序，俾於事件發生時有所遵循。依據USDA之執掌，動植物緊急疫情控制分別由APHIS轄下之獸醫服務(Veterinary service, VS)與植物防疫檢疫(Plant protection and quarantine, PPQ)等兩處負責，均已訂有相關緊急處理程序，例如VS可於發現重大動物傳染病後36小時內組成中央緊急因應中心，以控制與協調危機處理事宜。

　　依據標準作業程序，當異常疫情發生時，州級或聯邦FADs診斷鑑定專家必須在通報後24小時內抵達現場進行調查，或組成早期因應小組(the Early response team, ERS)於24小時內集會以討論疫情與建議處理方式。而當疫情嚴重須增加支援時，便可啟動更高一層之區域緊急動物傳染病撲滅機制(the Regional emergency animal disease eradication organization, READEO)，以獲取技術協助與協調聯邦支援。

　　植物疫病蟲害之緊急處理程序與動物類似，係由PPQ轄下之入侵種與植物管理科(Invasive species and plant management, ISPM)負責，其處理過程亦需協調大學植病昆蟲專家、地方當局與產業界等資源之適時投入。

　　（三）緊急專業人力之動員

　　在緊急情況發生時，人力物力之及時投入甚為重要，特別是在大規模動物疫情發生時，更應設法獲取地方獸醫執業人員的全力動員。由於這些人員多未接受FADs之專業訓練，因此建議USDA可於梅島增辦相關的訓練課程。

四、國家層次

　　倘各項緊急防疫措施未能奏效，持續之疫情擴散可能導致社會大眾對食品安全之疑慮，因此執政者必將面臨消費者恐慌、農產品滯銷、產地價格下滑與業界陳情等沈重壓力。

　　1996年科學界在發現人類發生變異性庫賈氏症與食用感染牛海綿狀腦病牛肉之關連性後，英國牛肉價格應聲下跌，產業界一度估計每年有8億8千萬元之牛肉產值瞬間消失。然而由於英國畜禽肉品委員會(Britain，s Meat and Livestock Commission)持續的宣導努力，強調保證英國健全的肉品衛生檢查體系，二年後英國牛肉價格回升至事件發生前之93%，充分顯示了宣導工作之重要性。因此，該文建議USDA平時即應加強宣導，強化國民對美國農產品之信心，同時亦須設置緊急事件公共宣導預備金，備妥宣導計畫，以及時穩住消費者信心。

　　此外，鑒於緊急防疫所需經費龐大，USDA應預控乙筆緊急經費以備不時之需。另針對多項產值超過百億美元以上的產業(包括牛肉、乳品、禽肉、豬肉、玉米、小麥等)，更應事先協調大筆緊急預算之獲取途徑。

　　雖然農業恐怖主義具有威脅性，惟前因欠缺具體評估資料，聯邦政府在過去未甚重視。以2000年預算而言，聯邦在對抗恐怖主義的總經費編列為80億美元，其中USDA僅佔有0.15%的1,200萬美元，比例甚低。但在911恐怖攻擊後，美國瞭解各種形式的恐怖攻擊都是可能的，尤其農業為美國經濟的重要骨幹，維護農業生產安全確是不容忽視的重要課題。

　　自2002年起，USDA開始大幅獲撥相關預算，俾強化本土農業的安全保護工作。USDA之第一批撥款共計1億7,700萬美元，旨在加強聯邦機關的反恐怖能力，其中包括6,400萬美元用以搬遷與強化愛城動物疾病中心的診斷能力、2,300萬強化梅島診斷實驗室、3,500萬用於強化邊境動植物檢疫作業、1,650萬加強食品安全檢查與監控系統、1,530萬美元協助ARS改良口蹄疫快速檢測技術。

　　另為提升州政府在食品安全與農業生產安全之基層防疫能力，USDA在5月底進一步提撥各州共4,300萬美元的補助經費，計畫項目包括建立全國診斷鑑定網、提升地方緊急防疫能力、增加地方動物傳染病監測與加強對植物疫病蟲害之偵測能力。預計在本年度內，USDA仍將獲撥更多預算。

　　值得一提者，USDA過去在美國國家安全事務上並未扮演重要角色，但經過恐怖攻擊事件後，USDA目前已在白宮組織下的國土安全辦公室與國土安全委員會中分別佔有一席。基於農業安全之重要性，未來美國甚至可能將動植物防疫檢疫主管部門APHIS由USDA分出，而納入布希總統提議成立之國土安全部(Department of Homeland Security)中。

陸、結語

　　國際恐怖主義雖然是反文明與反人性的時代副產物，但同時也是一種現實，相關國家仍應及早因應，以做好妥善之反恐準備。由美國對抗農業恐怖主義所採因應策略來看，實際作法不僅包括由中央政府提前備妥緊急應變之對策與預算，尚需要地方政府平時全力的協調配合，以及由農牧業者做好必要的基層自衛防疫工作。美國政府行政部門在對抗農業恐怖主義抱持之謹慎態度，及其強化動植物防疫檢疫體系之相關作為，值得我國多加學習。

參考資料：

1. Alejandra E、Segarra、Agroterrorism: Options in Congress、CRS Report for Congress、2001、

2. Anne Kohnen、Responding to the Threat of Agroterrorism: Specific Recommendation for the United States Department of Agriculture、John F、Kennedy School of Government, Harvard University、ctober, 2000、

3. Chemical & Biological Weapons Resource Page、http://cns.miis.edu/research/cbw/index.htm

4. Rocco Casagrande、Biological Terrorism Target at Agriculture: the Threat to US National Security、The Nonproliferation Review/ Fall-Winter、2000、

5. USDA - Keep America，s Food and Agriculture Safe、http://www.usda.gov/homelandsecurity/materials.html.