:::主要內容區

台灣平原地區生態保護之推動與展望

林業處 黃子典

壹、台灣自然生態保護區域的現況

  台灣地區以自然保育為目的所劃設之保護區,可區分為自然保留區、野生動物保護區及野生動物重要棲息環境、國家公園、國有林自然保護區等四類型。自然保留區目前有19處,係農委會依文化資產保存法所劃定公告;野生動物保護區及野生動物重要棲息環境係依野生動物保育法由農委會獲各縣市政府所劃定公告,目前野生動物保護區有14處、野生動物重要棲息環境有28處;國家公園目前有6處,係內政部依國家公園法所劃定公告;國有林自然保護區目前有9處,係農委會林務局依森林法經營管理國有林之需要及台灣省國有林自然保護區設置管理辦法而劃設。總計各類型保護區總面積約占台灣陸域面積19.5%。

  農委會前依李前總統於第三屆國民大會第四次會議國情報告中「中央山脈保育軸」之政策目標,特指示林務局檢討目前已設置的國家公園、自然保留區、野生動物保護區及國有林自然保護區等現有保護區域,將其中有所空缺的部份,依相關法令規劃為保護區域,成為連綿不斷的綠色廊道,達成擴大保護環境及資源的目的。所以目前台灣中央山脊上的許多區域,多已串聯成為野生動植物可以相互交流的區域。

  台灣大部分的區域都是山地,平原區域狹窄,人口又集中於這些狹小的平原中,因此台灣的平原地區幾乎已全部被開發為人們活動的城鎮、工廠、道路、農地,未經人們干擾的原野幾乎完全不存在。相對於山區森林等人煙較稀少的區域,接近一般民眾活動的平原區域,容易因為保護區的劃設直接或間接影響了民眾的權益,故極少劃設為保護區域,許多生態保育的問題因此產生。

貳、平原地區所遭遇的生態保育問題

  台灣平原地區的生態保育問題,主要可歸類為下列三項:

一、平原區域開發較容易,許多水路交通便利的精華區域早已都市化、水泥化,不利於野生動物的生存。

二、被開發的時間早,土地大多為私人擁有,因此許多保育措施常影響民眾權益。

三、人類活動產生的廢水與廢棄物污染問題,常造成野生動植物的直接死亡,或間接影響生物的活動力。

參、解決平原地區生態保育問題的方法

一、重視國土規劃

  國土規劃是引導國家未來走向的一項非常重要的工作,它牽涉到國家未來經濟的發展、人口分布的規劃、自然資源的利用保存等眾多事項。故而國土規劃是一項相當龐雜的重大工程,所牽涉的問題相當廣泛,亟需長期投入眾多的人力物力加以執行。

  就法律的架構而言,一部完整的「國土綜合開發法」是國土規劃的綱領,相關的配套方案和政策則是國土規劃的實質內容。從所有先進國家的國土規劃發展過程看來,不論是農地買賣、產業用地的取得或生態保育區等有關土地政策之釐定,都必須有一套可資依循的國土規劃法制。

  但我國一直缺乏完整的國土規劃政策,致使台灣的土地利用陷入雜亂無章的狀態中,台灣的土地卻在這種欠缺完善指導體系的情形下被任意開發,至今已千瘡百孔問題叢生,許多原擁有豐富生機的區域可能就此埋沒於鋼筋水泥之下。這幾十年來,我國在未制定國土規劃和全國綜合開發計畫規範體系之前,就先制定各種位階較低的法律,行政命令更是大行其道,難免發生法律規定競合和主管機關職權衝突之處,也因此產生諸多財團炒作土地的法律漏洞。

  另外土地利用計畫乃國土規劃中最重要的一環,因為若空有國土綜合開發計劃卻沒有土地利用計劃,那政府將難以有效掌握管理土地利用情形、土地交易動向、開發動向及地價動向,甚至於交通建設所需用地的取得等,都將無法獲得一致性的解決。所以,唯有國土利用計畫法和國土綜合開發法相互配合,才能落實國土綜合開發法的精神。

  目前許多自然生態極為豐富的平原區域,常常因為缺乏相關長遠的國土規劃,定位不明,導致常常因為地方的經濟發展需求,發生與自然生態保育相衝突的事件。像新竹香山區域與台南七股地區的生態保育問題,都曾面臨開發與保育的兩難狀況,雖然其後都因主政者與保育團體、當地民眾溝通協調後,達到大家都可接受的成果,但是過程中花費的時間、金錢、人力,卻是極為可觀的。這主要就是因為這些區域未曾擁有明確的國土規劃,導致土地使用的地位不明。

二、農地的維持

  雖然農地不是一種完全不受人類干擾區域,但是相較於水泥化的都市工廠等土地利用方式而言,農地的使用方法比較接近於自然的狀態。而且農地是人類糧食生產不可或缺的基地,它的存在對人類而言有絕對的必要性。經過專家學者的研究,農地有調節地下水位、防洪、保全國土、提供野生動物棲息覓食場所、增加漁獲量、維持珍貴生態體系等多項功能。因此如何保存,並明智地使用農地,以提昇農業生產力與農產品的附加價值,又能兼顧維護生態環境的品質,是身為農業及生態保育中央主管機關的農委會責無旁貸的使命。

  台灣過去主要以農業生產為主,平原區域擁有非常高比例的農地,隨著工業化的腳步,農業在台灣的重要性顯著下降。加上面臨關貿總協、世界貿易組織、全球化與自由化的壓力,台灣農業正趨向轉型,由傳統耕作逐漸發展為精緻化農業。

  農民在現今的社會中多為弱勢團體,加上台灣的土地成本、勞力成本較農產出口大國高出許多,未來在加入世界貿易組織的衝擊下,一味的要求農民一肩扛起生態保育及國土保安的重責大任絕不公平。因此政府對於農業經營與農田存在的維護,實需給予合理且實際的政策加以輔導,藉以保存農田生態系與本土的農業文化。

  我國為維護農地的存在,過去曾訂定有「稻田轉作計畫」以輔導農民調整農作物產業結構及經營制度。並自87年起,農委會為因應國際糧源危機及貿易自由化之趨勢,實施「水旱田利用調整計畫」。藉由直接給付、輪作獎勵、及集團獎勵等方式,達到確保國內糧食安全,穩定供需、糧價,兼顧農民福祉,並加強農田生態保育的政策目標。

  以其他國家的例子來看,英國與我國一樣,十幾年前就開始面臨作物生產的困境,他們對於過剩農地,起初的對策也是進行休耕計劃。在歐洲國家採用的政策是由過去對生產的補貼轉移為社會性的與環境復育的補貼。社會性的補貼有如我國的對地補貼;環境復育的補貼則是在休耕地上鼓勵農民從事對環境友善的植栽粗放管理,一如我國的綠肥;在英國則較為多元化,包括有助於益蟲鳥類的灌木草類等。這些支出可以由過去的生產補貼來支付。

  但是英國目前已朝向對環境有利的植栽管理進行,推展守護田莊計劃(Countryside Stewardship Schemes),由政府提供經費讓農民從事有利於環境的管理工作。這個計畫主要有兩個方向,一個是原生植物的推廣種植,一個是草相的管理。原生植物的推廣種植,強調對於生物多樣性的保育,主要為昆蟲、鳥類以及其他動物;草相的管理是強調美觀,或者保育與美觀兼具。在這樣的政策下,種苗產業界也相對地配合,在種子生產、育苗以及零售上有相當良好的配合,需建立起一個野花種苗的供應系統。關於這個部分我國的起步較晚,但是在現今生態保育逐漸受到重視之下,少數有志之士已在開始嘗試。不過由於相關法令規定尚未完備,距離全面實施上可能尚需一段時間。

三、生態工法的推廣

  台灣的人口稠密,為了經濟發展對自然環境的開發利用在所難免,以自然工法減少對環境的影響,實是相當重要的一件事。生態工法的基本理念是將防範災害的措施與生態環境並重,保護(留)自然資源,確保自然資源之永續利用,提供後代子孫應享有之自然資源。故而在工程規劃、設計及施工應配合地區性或區域性之生態環境維護,並以整體區域為考量,做整體性(水、土、森林、動植物)之規劃。並因應現代民眾參與的概念,尋求民間共識,共同推動及維護。

  工程規劃設計程序,首先應注意施工區域基本資料調查,自然環境特色、社會特性,並徵詢民意,將工程之必要性與民眾充分溝通,減少民眾的誤解。其後再進入模型試驗設計階段,並注意工程施工過程的品質及周圍環境的維護。

  所謂的生態工法,有以下幾項注意事項:

(一)工程規劃迴避環境及生態敏感區

  各項工程在規劃階段,具有對該工程今後實施方略之決定性影響,從工程規模、地點、方法、安全及經濟效益等方面,以及生態維護加以衡量,決定工程之實施策略。實施策略既定,則工程建設之推行必依此策略之方針實施,故此一階段誠屬維護自然生態之最重要階段。為達成工程建設與維護自然生態。規劃工程師,除蒐集研判各項工程所需之基本資料,如地形、地質、水文氣象、社經資料等之外,對於下列地區是否在工程建設區域之內,亦應加以調查,如屬在工程範圍內,則工程規劃內容應予調整配合或改變工程內容,期以達成維護生態目標,並可減少計畫實施時之阻力,延誤計畫進度。

(二)工程建設與自然生態保育共生之觀念

  各種工程建設對於自然生態系必有所改變或具有破壞性,而自然生態系對於野生動物以及人類之持續生存有其穩定性,一旦遭受破壞,則對於野生動物及人類今後之生存均有所影響,長年累積之影響,及大幅改變或破壞自然生態系,將會嚴重影響或斷絕生物及人類今後持續生存之路。工程師們應了解此一事實及後果,建立工程建設與自然生態共生共存之理念,以此理念為基礎,從事各種工程之規劃、設計、施工及維護,則工程建設與自然生態之維護必可達成某種程度或最基本之共生。

(三)工程設計應配合當地自然生態系

  工程設計應注意到以下幾個項目,以減少環境衝擊:  

  1. 工程規模:應考慮生態敏感區而設立適當之工程規模,工程設計之選擇亦應有同樣之生態問題之考量。
  2. 工程方法:在工程型式之選擇應考慮對生物生活妨礙較小者為宜。
  3. 工程材料之選擇:可依當地之自然及社會條件,在安全範圍內選用當地之材料,以配合當地之環境及生態系。 工程材料之運搬:儘量減少使用施工道路,而以吊道等架空方式運搬,減少對地面之干擾及破壞。如須開闢施工道路,亦須於完工後,將道路廢除並恢復原來之地貌。
  4. 工程施工階段:應依工程設計審慎施工,工地之材料倉庫及工寮,其位置宜選擇在較空曠且不須改變地貌之安全地區;施工中,遇到敏感的生態區,如珍貴稀有魚類或鳥類之棲息地、巢穴、野生動物頻頻出沒地區等,應設法瞭解其重要性,如屬必要,應予停工或變更工程內容以資保護自然生態系。
  5. 維護與復舊:工程完工後,對於施工期間遭受破壞之地形地貌,應予復舊,恢復植生覆蓋,諸如遭受破壞之河床、施工便道、工寮及倉庫用地、挖填土及棄土區等均應加以復舊,以期維護該地區之原有生態系。

  工程建設須兼顧生態環境維護乃為今後國內外發展之趨勢,廿一世紀為國際環保世紀,歐、美、日本等國家均已關心此一趨勢,各項工程建設均需兼顧生態環境維護,並積極推行中。我國起步較晚,今後應加緊推展水資源工程之生態維護工作,期能趕上國際潮流。

肆、結論

  劃設保護區並非保護自然生態環境的唯一途徑,這已是許多先進國家發展生態保育多年的共同經驗。台灣平原區域相對來說十分狹隘,不受人們干擾的地方幾不可得,故要劃設類似美國限制嚴格的保護區,有非常高的難度。

  因此構思一種結合居民參與,均衡利用與保育的保護形態,或許才是台灣目前最需要的一種保護區。近十年來,國際間的生態保育觀念亦朝此方向發展,尤其在「生物多樣性」保護的概念下,民眾的參與及合作機制的建立更是一項不可或缺的要素。

  要使大家注重生活環境的生態保育,並不是件容易的事,尤其是生態保育工作不易在短期內見到明顯的成果,常讓主政者將這項重要工作的優先順序延後。因此研究「生態保育工作」的利基,是眾多專家學者責無旁貸的事,像「生態旅遊」就是國外專家學者們為了緩和自然資源被過度開發利用,而推廣的一個概念,這些概念現在也慢慢的傳入國內。希望在「生態保育工作的利基」逐漸為大眾接受後,使生態保護工作的推行能更順利。

  此外,強化目前已公告設置的保護區域內之保護機制,以沿海生態保育軸的概念,檢討補強各保護區的不足,考慮於重點地區由中央直接設置管理機構加以經營管理,實是未來亟需努力的目標。

本網站刊載之「農政與農情」其所有內容,包含文字、圖像等皆可轉載使用,惟須註明出處。
  • 回上一頁
  • 94-03-01:25,185