壹、SPS協定的認定標準

　　世界貿易組織之食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定(the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, 簡稱SPS協定)係以暢通國際農產品貿易為目的，規範WTO會員對輸入農產品採行之檢疫與檢驗措施必須有客觀(即合理)依據，不得依主觀認定來採行武斷或恣意的貿易限制措施。

　　對於客觀與合理性之認定，SPS協定係藉助現有國際組織所制定之「國際標準、準則或建議」為衡量依據。相關條文為：

　　協定第3.2條 凡是符合國際標準、準則或建議之檢驗或防檢疫措施，應被認定為符合本協定及GATT 1994之相關規定。

　　協定第3.3條 若具有科學上的正當理由，或會員確定其依據第五條第一項至第八項而實施之保護水準係屬允當，則該會員可採用比國際標準、準則或建議較高之保護水準。

　　依據上述條文，SPS協定對會員措施的審視邏輯為：

一、會員倘引用國際標準為其檢疫檢驗措施，則符合SPS協定規範。(即協定3.2條之鼓勵條款)

二、會員倘自願採行較國際標準為低的措施(即輸入管制較寬鬆)，並未違反SPS協定。(協定並未規範)

三、會員倘採行較國際標準為高之措施，則有兩種情形：(一) 倘具科學上之正當理由(第2.2條)，且確定經風險分析(Pest risk analysis, PRA)可合理說明者(第5.1至5.8條)，即符合SPS協定規範；(二) 倘無科學證據或無風險分析提供合理說明，則違反SPS協定規範。(詳圖1DOCX / odt / pdf)

　　為確保採行措施符合SPS協定之認定，各國在制定檢疫檢驗措施前，有必要先行瞭解國際標準內容，並關切各項標準制定進展。

貳、國際植物保護公約之標準制定

　　依據SPS協定附件A定義「國際標準、準則與建議」(c)項條文--「就植物健康而言，係指由國際植物保護公約秘書處與在公約架構內運作的區域性組織合作研訂的國際標準、準則與建議」，此即明訂WTO會員應以國際植物保護公約(International plant protection convention, IPPC)組織所訂定之國際植物檢疫規範為基礎來制定其植物防疫檢疫措施。

　　IPPC係於1951年由聯合國糧農組織(FAO)第六屆大會所通過的國際公約，宗旨在確保會員共同有效的行動以防止植物及其產品有害生物之入侵與蔓延。由於各國在烏拉圭回合討論SPS協定內容時，決定授與IPPC制定國際植物防疫檢疫標準之任務，後來大大提昇了IPPC在國際農產品貿易佔用地位，IPPC更於1997年第二度修訂公約條文【即IPPC（1997）】，建立起國際標準制定架構。

參、標準制定架構

　　國際植物檢疫標準之全名為國際植物防疫檢疫措施標準(International standard of phytosanitary measures, ISPMs)。 依據IPPC(1997)條文規劃，ISPMs之制定架構包括

一、植物防疫檢疫措施委員會(Commission on phytosanitary measures, CPM)：

　　本委員會為IPPC的理事機構，各締約成員得派代表乙名出席CPM例行會議之議事，其下尚可設置附屬單位以支援公約任務的達成。在IPPC(1997)尚未被三分之二會員批准前，CPM的功能暫時由植物防疫檢疫措施臨時委員會(Interim commission on phytosanitary measures, ICPM)代理行使。

二、IPPC秘書處 (IPPC secretariat)：

　　負責執行CPM之政策、活動與公約交付任務，並向CPM報告執行情形。

三、區域性植物保護組織(Regional plant protection organizations, RPPOs)：

　　為確保公約目標之達成，由締約成員於適當地區設立之植物保護組織。目前在IPPC架構下共有九個RPPOs。

四、國家植物保護機關(National plant protection organization, NPPOs)：

　　由締約成員依公約條文所指定之官方機關，以執行國家植物保護權責。目前IPPC架構下共有120個NPPOs。 上述四者各司其職，共同參與IPPC的標準制定流程。

肆、標準制定流程

 

　　IPPC的標準制定過程簡如下圖詳圖2 茲謹依標準之起草、磋商與批准三階段，略加說明如次：圖2DOCX / odt / pdf

一、起草階段

(一)ISPMs主題可由NPPOs、RPPOs、IPPC秘書處或WTO/SPS委員會提議，至其他組織(如生物多樣性公約)或個人則可透過IPPC秘書處提交標準建議或對現有條款之修正案。

(二)這些建議係由ICPM會商IPPC秘書處後，決定主題與優先性。

(三)標準委員會(Standards Committee, SC)監督標準制定過程，並在磋商階段前後進行標準規範之討論與審議，以協助制定ISPMs。

(四)SC係由ICPM所成立，以取代先前ISC與CEPM等單位，其組成包括來自FAO七個區域的20名成員(北美2名，其他六個區域各3名，均為由ICPM所確認的各國委派高級專家)。SC由成員中選出七名組成工作小組(SC-7)，負責各項標準起草具體工作。

(五)IPPC秘書處為SC提供管理與技術支援，並負責制定過程之紀錄與報告準備。

二、磋商階段

(一)在本階段，IPPC秘書處與SC間視需要隨時就草案內容進行傳遞與溝通。

(二)IPPC秘書處寄送初步標準草案供各成員國與RPPOs對草案進行審議與討論，評論意見可在120天內提出，並附修改目的之說明。

(三)SC在收到回饋意見後將與秘書處協商，以決定對草案進行修改之性質與程度，並進行必要修改。

三、批准階段

(一)SC認可修正草案後，可直接建議ICPM無須就此進行討論，則定案標準可於此時公布；

(二)若SC建議ICPM應做進一步確認，則經由IPPC秘書處送交ICPM，俾對SC認可草案進行討論、修改(如有必要)並通過。

(三)IPPC秘書處公布與分發通過標準，供締約成員參照實施。

　　一般而言，從提出標準制定建議到正式批准所需期間不少於12個月，時間長短因標準不同而互有差異。例如過程可能在起草階段因技術專家意見不一，或在諮商階段因各成員國反應分歧而拖延。

伍、已批准的ISPMs

　　IPPC制定的標準可分為三類，分別為參考標準(reference standards)、觀念標準(concept standards)與特定標準(specific standards)， 前二者係為後者之制定基礎。鑒於ISPMs之重要性，以下即分別介紹經IPPC公告的17項ISPMs內容大要。

ISPM 1　國際貿易有關的植物檢疫原則 (Principles of plant quarantine as related to international trade, 1995)

　　第一號參考標準敘述與國際貿易相關之一般及特殊的植物檢疫原則。

　　一般原則適用於國際商業之植物檢疫措施制定過程，有關的八項原則分別為主權、必要性、最小影響、修改、透明度、調和、同等效力、爭端解決。特殊原則為直接支持IPPC或與植物檢疫制度相關之特定程序，具體原則包括合作、技術當局、風險分析、管理風險、非疫區、緊急行動、不符規定之通知、違約行為及不歧視等8項。

　　本項標準之主要目的為協助國際植物檢疫標準之制定。會員倘遵循上述原則，則能減少或消除不合理檢疫措施之採行。

ISPM 2　有害生物風險分析準則 (Guidelines for pest risk analysis, 1996)

　　第二號標準敘述進行植物有害生物風險分析(PRA)的程序，俾供NPPOs來制定植物檢疫法規。

　　有害生物風險分析可分為三個階段：啟動風險分析，評估有害生物風險，及管理有害生物風險。啟動階段的工作為確認進行有害生物風險分析之有害生物或傳播途徑。有害生物風險評估係決定各種經確認應評估，或與某一傳播途徑有關聯的有害生物是否為檢疫有害生物，並評估其進入、立足、傳播的可能性和經濟重要性。有害生物風險管理則涉及擬定、評估、比較和選定能降低風險的備選方案。

　　當WTO會員採行較國際標準嚴格之檢疫措施時，該項措施必須有科學證據與PRA報告以證明該措施之合理性。

ISPM 3　外來生物防治體之輸入與釋出作業準則 (Code of conduct for the import and release of exotic biological control agents, 1996)

　　本項標準指導會員在輸入可自行繁殖之外來生物(包括擬寄生生物、掠食性生物、植食性昆蟲與病原體等)進行生物防治時所應採行之管理規範，俾避免有害生物之擴散與危害。

　　依據本標準，政府應指定主管機關以管制外來生物防治體之輸入與簽證核發。準則所採管制方式為明確定義政府主管機關、出口者與進口者等三者責任，以共同確保輸入生物之安全性。標準內容則分別說明主管機關在輸入前、進口者在輸入前、出口者在輸出前、主管機關在進口時、主管機關在釋出時、進口者在輸入與釋放後等階段所應擔負責任。

ISPM 4 　建立非疫區的要件 (Requirements for the establishment of pest free areas, 1996)

　　非疫區(Pest free area, PFA)之定義為「經科學證據證明無某一特定有害生物發生，且此種狀況適當地由官方維持的地區」，NPPOs可以建立與利用PFAs，在符合某些要件下，勿需採取額外檢疫措施即可輸出該區生產之植物及其產品。換言之，會員倘能證明某生產區為PFA時，即可擴張其出口商機。

　　本項標準敘明建立與維持PFA考量之相關要求：(1)建立PFA的方法；(2)維持非疫狀態之防疫檢疫措施；(3)確認為非疫狀態之查核，所需技術包括資料蒐集、調查(定界、偵察、監測)、法規管制、檢查(審查與評價)、建檔管理(報告、工作計畫)等5項。

ISPM 5 　植物防疫檢疫詞彙 (Glossary of phytosanitary terms, 2002)

　　本參考標準列出對全球植物防疫檢疫體系具有特定涵義之專有名詞，其制定為IPPC與ISPMs之施行提供國際共通詞彙。本標準最近一次之修訂為2002年4月，內容對184個專業名詞予以定義。

ISPM 6 　監視準則 (Guidelines for surveillance, 1997)

　　本標準敘述調查與監測作業之要點俾進行有害生物監測，以提供資訊支援NPPOs進行PRA、建立PFA或準備有害生物清單。

　　監視方法可分為一般監視(general surveillance)與特別調查(specific survey)兩類。前者涉及廣泛蒐集國內外相關官方或學術研究等資訊，後者則為由NPPOs為偵察或定界目的所進行之官方調查。此外，本標準並說明良好監視作業、診斷技術要求、檔案保存、資訊透明性等要求項目。

ISPM 7 　輸出驗證制度 (Export certification system, 1997)

　　本標準敘述國家植物檢疫證明書發證制度之要點。依據本標準，輸出檢疫之驗證程序包括(1)確認輸入國檢疫規定；(2)確認商品符合該等規定；(3)簽發植物檢疫證明書。為確保檢疫證明書之有效性與正確性，標準分就法律授權、管理責任、所需資源、驗證管理、溝通聯繫、檢討機制等章節詳細定義出各項作業要求。

ISPM 8 　地區疫情之決定 (Determination of pest status in an area, 1998)

　　本項標準說明有害生物紀錄(pest record)之內容與可信度評估，進而決定出某地區之疫情現況。標準共分5章：(1)疫情決定目的：疫情決定可供為進行PRA、擬定防治計畫、確定有害生物清單、建立與維持PFA之用；(2)有害生物紀錄：說明紀錄項目與評估其可性度之標準；(3)地區疫情之決定：可將地區疫情分為某有害生物之存在(presence)、不存在(absence)與暫時性存在(transience)等情況；(4)良好紀錄作業：確保有害生物紀錄之工作品質；(5)重要參考文獻：提供各類有害生物(一般、細菌、真菌、昆蟲與ㄇㄢˊ、線蟲、植病、雜草、病毒等)之分類、鑑定與分布等重要文獻。

ISPM 9　有害生物撲滅計畫準則 (Guidelines for pest eradication programs, 1998)

　　本標準指導NPPOs制定計畫，以完成未立足有害生物之緊急撲滅，或已立足有害生物的撲滅工作。依照計畫循環(project cycle)順序，該準則之一般要件包括四部分：(1)規劃階段：含有害生物紀錄評價、備用計畫、疫情通報等；(2)決策階段：透由疫病害蟲鑑定、分布現況、擴散預估、影響程度與成本效益等，來決定是否採行撲滅計畫；(3)執行階段：成立管理小組，實施監視、圍堵與處理等三種作業，審查撲滅結果，計畫建檔，對外宣告；(4)計畫檢討：說明檢討時機。計畫執行可能有數種結果，如完成撲滅、另行成立新撲滅計畫、退而採行有害生物抑制(suppression)策略等。

ISPM 10　建立非疫產地和非疫生產點的要件 (Requirements for the establishment of pest free places of production and pest free production sites, 1999)

　　所謂非疫產地(pest free places of production)係指由官方維持可在一定時期內經科學證據證明為非疫狀態的生產地方，其面積小於PFA；而非疫生產點(pest free production sites)則為某一產地之限定部分經證明為非疫狀態之地點。類似於PFA，倘輸出國能建立或維持非疫狀態，即有利該等產地或生產點輸出相關產品。

　　依據本要件，成為非疫產地或生產點必須考量之因子包括有害生物特性、生產地特性、生產者管理能力、NPPOs管制規範等。此外，標準亦明確訂定建立與維持非疫狀態的方法，在必要時，尚須設置緩衝區(buffer zone)。

ISPM 11　檢疫有害生物風險分析 (Pest risk analysis for quarantine pests, 2001)

　　本標準說明進行有害生物風險分析之細節，以確定有害生物是否為檢疫有害生物。內容說明進行風險評估之完整過程以及風險管理備選方案之選擇。

　　有害生物風險分析的目標為針對某一特定地區界定具檢疫關注的有害生物及或傳播途徑，與評價其風險，並界定受威脅地區，以及在適當時機界定風險管理選擇方案。檢疫有害生物風險分析作業則分為三階段進行：

一、第一階段(啟動作業)涉及在界定的有害生物風險分析區內，界定出具檢疫關切且經考慮應進行風險分析的有害生物及其途徑。

二、第二階段(風險評估)開始對各別有害生物進行分類以確定是否符合檢疫有害生物的標準，然後再評價有害生物進入、立足、傳播的或然率及其潛在的經濟影響。

三、第三階段(風險管理)涉及界定管理選擇方案，俾降低第二階段界定出之風險。這些方案經由有效性、可行性及影響性等層面進行評價後選出適宜方案。

ISPM 12　植物檢疫證明書準則 (Guidelines for phytosanitary certificates, 2001)

　　本標準說明植物檢疫證明書與再輸出植物檢疫證明書之準備與核發準則，俾提供NPPOs作業參考。準則內容分為三部分：(1)一般考量：包含植物檢疫證明書目的、核發模式、附件規範、無效與偽造證明書之認定等；(2)填寫與核發證明書原則：依據IPPC(1997)定義之植物檢疫證明書範本格式，逐欄說明填寫準則；(3)填寫再輸出證明書原則：特別說明再輸出證明書之核發時機。

ISPM 13　違規及緊急行動通知準則 (Guidelines for the notification of non-compliance and emergency action, 2001)

　　依據本標準，當輸入國在以下四種情況時，應進行通知：(1)當進口貨品明顯與輸入國檢疫規定不符的重要事件，包括偵測到管制類有害生物；(2)進口貨品與植物檢疫證明書記載要項不符的重要事件；(3)對偵測出未列入但與進口貨品相關管制類有害生物之緊急行動；(4) 在進口貨品中偵測出潛在威脅生物所採之緊急行動。適宜的通知作業能使會員儘速瞭解事件、及時因應與尋求解決。

ISPM 14　採用整合措施系統法進行有害生物風險管理 (The use of integrated measures in a systems approach for pest risk management, 2002)

　　由於採取單一的風險管理措施(如禁止輸入或檢疫處理)可能形成較大的貿易障礙，本項標準指導會員可採行二種以上的獨立措施組合(即系統法)以同等效力的方式來達到輸入國的保護水準。換言之，會員可藉由在種植前、生長期、採收時、採收後、運輸過程等階段的防疫檢疫整合措施來進行風險管理。系統法可以是簡單運用兩種措施之組合，或是複雜至建立主要控制點系統(critical control point system, 如HACCP食品安全系統即為一例)，系統優劣則取決於各單項措施的有效性。

　　本項標準詳細地說明了各階段可採行措施的種類，並訂出輸出國與輸入國之責任。當然，採行整合系統之決策權仍在於輸入國。

ISPM 15　國際貿易木材包裝規範準則 (Guidelines for regulating wood packaging in international trade, 2002)

　　有害生物可能經由貿易貨品包裝木材之途徑進行國際間傳播，並對各國森林產業與自然環境造成重大威脅，本標準爰針對包裝木材之檢疫安全制定規範。

　　由於經加工處理木材夾帶有害生物之可能性極微，規範材料主要係針葉性與闊葉性之未加工粗材。依據本標準，該等材料倘經熱處理(heat treatment, HT, 木材中心溫度達56℃至少30分鐘)或溴化甲烷燻蒸處理(methyl bromide fumigation, MB)，則授予某一國際公認木材檢疫標示(globally recognized mark)，而各國檢疫或海關人員即可以此共通標示判定該包裝材之檢疫狀況。

　　本項標準於2002年3月經第四屆ICPM大會審查通過與公布。惟後因FAO無法對該標示進行法律保護，IPPC秘書處遂於同年6月22日起公告暫時中止本項標準迄今，目前尚在解決標示之保護問題。

ISPM 16　管制類非檢疫有害生物：觀念與應用 (Regulated non-quarantine pests: concept and application, 2002)

　　本標準說明管制類有害生物(regulated non-quarantine pests, RNQPs)之概念、特性，及其在檢疫制度中的應用規範。

　　依據標準之規定，RNQPs之管制僅適用於栽植用途之輸入植物。RNQPs之本質為現存於輸入國之有害生物類，由於其危害可造成作物嚴重經濟損失，輸入國NPPOs遂對其採行官方有害生物抑制措施。在此種前提下(國內已採相關管制措施)，會員得對帶有RNQPs的輸入種植用植物進行檢疫管制。

　　為避免RNQPs觀念的濫用，本標準要求相關規範之訂定須符合技術合理性、風險評估、同等效力、最小影響、非歧視與透明等原則。依據本標準，在國家種苗認證制度中之法定重要疫病害蟲，即有列入RNQPs清單之可能。

ISPM 17　有害生物報告 (Pest reporting, 2002)

　　本標準說明締約方在其轄區內負有報告有害生物之存在、疫情爆發與擴散之義務，並詳細敘述報告要件。

　　標準之主要章節包括報告目的、NPPO擔負責任、報告義務、報告種類、報告內容與作業等。NPPOs應作好疫情監測與通報系統，會員間則可藉由此等疫情通報來瞭解立即或潛在之危險，俾共同防杜有害生物在國際間之移動與蔓延。本項標準同時可作為會員在完成有害生物撲滅與建立PFAs後進行通報時之指導。

陸、結 語

　　為追求農產品貿易自由化，WTO/SPS協定託付IPPC制定國際植物檢疫標準，以規範植物及其產品之國際貿易。為解決國際間層出不窮的檢疫爭端及符合WTO會員之殷勤期盼，IPPC已加緊國際植物檢疫標準制定進度，除上述17項ISPMs外，目前尚有輸入管制制度(import regulatory system)、環境風險分析(analysis of environmental risks)與非管制類有害生產風險分析(PRA for non-regulated quarantine pests)等多項重要植物檢疫標準正在制定中。為持續強化我國植物防疫檢疫體系，國內植物防疫檢疫相關人員應深入瞭解各項標準內涵，即時評估各項標準對我制度面之影響，俾能妥善因應。