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日本食品安全委員會介紹

企劃處 林文傑

一、前言

  2003年7月1日日本於其內閣府之下(註:相當於我國的「行政院」)正式成立「食品安全委員會」。同一日,農林水產省廢除設置時間逾50年的「食糧廳」,其精減後所遺留的業務,改由「總合食料局」的「食糧部」(註:相當於我國的「行政院農業委員會農糧處」)接辦,新設「消費安全局」;厚生勞動省亦將其所屬的「食品保健部」,改為「食品安全部」。日本經由此次的行政組織的改組,使日本的糧食生產與消費管理邁入新的里程碑。為使國人能對日本的糧食行政管理邁入生產與消費並重時代的理念有概括性的認識,特簡介其相關內容如下,以供卓參。

二、成立的背景及主要內容

  2001年日本北海道發生日本畜牧史上首次之牛隻感染BSE(狂牛症)疫情,震驚日本全國,接二連三發生自大陸地區進口的蔬菜含有已遭禁用的農藥及農藥殘留量過高問題、農協及其合作廠商連續引爆多起食用肉類偽造產地證明案件等一連串事件,不但使日本的食品安全問題亮起紅燈,更引起日本消費者的極端不滿。此外,因自1960年代起,日本人的飲食習慣在西洋化、多樣化等潮流的驅使下,其每人每年稻米消費量呈逐年漸減趨勢,雖歷經「水田轉作」(註:相當於我國的「稻田轉作」)等糧政改革,但均無法扭轉稻米消費量逐年減少的事實,因而迫使「食糧廳」精減為「總合食料局食糧部」,並新設「消費安全局」,因應時代需要。在此背景下,其相關的作法包括:

  1. 在法規方面,新訂定「食品安全基本法」,明述其宗旨為「確保飲食安全,為維護日本國民健康不容忽視的重責」,且為新設「食品安全委員會」之法源外,屬農林水產省主管且應配合修定的法規,包括農藥取締法(農藥管理法)、肥料取締法(肥料管理法)、家畜傳染病預防法、飼料安全法等,以加強查驗未合法登記的農藥使用、偽造食品產地及成分不實等不法行為,並加重其罰責的方式,達到消費者對食品安檢有信心等食品政策目標。

  2. 食品安全委員會新設的主要目的是:希望行政機關在處理risk(危機)時的風險評估與管理機能能夠分離;由食品安全委員會負責風險評估,而由農林水產省的消費安全局及厚生勞動省的食品安全部,分別負責管理農產品及食品衛生為主的相關業務。此種制度的設計,是希望「裁判不要兼球員」,以達「行政中立」的目的。

  3. 食品安全委員會由委員7人(其中屬常任委員4人,非常任委員3人)、專門調查會(編制員額約200人)、事務局(其內設置4個課,編制員額全計約80人)組成,並由委員互選委員長為機關法定代表人。委員會議,採公開原則,每週召開一次。就業務內容而言,只要與食品安全有直接或間接關聯事項,均屬專門調查會所掌管的業務範圍,但原則上可分成Risk-Communication(危機風險的資訊傳播)、食品添加物、農藥、肥料等化學相關物資的風險評估,微生物、濾過性病原體等與生物相關的風險評估,GM(轉基因)食品等創新類型食品的風險評估等幾大類;成立之初,以現今急需處理的狂牛症、農藥殘留等為主要業務。

三、農協等農民組織的因應對策

(一)農協

  由於現今日本的農企業法人,在符合規定的情況下,亦可於日本境內從事農業生產及銷售業務;所以身為日本最大農產品生產者且為農民代言者的農協,為使日本消費者能安心購買日本的國產農產品,進而達到支持日本農業能永續發展的目的,自2000年起推出「全農安心系統」的認證制度,做為農協對抗農產品進口,以及其國產農產品農藥殘留等問題的法寶。迄至2003年6月底止,此認證制度執行情形如次:

  1. 已有39個產地及32個加工場取得認證資格,而已獲得認證的農產品項目包括畜產及其加工品、稻米、茶葉、溫室柑桔、大豆、乾燥香菇等。其所採取的主要認證流程為:(1) 由產地的生產者與擬供貨的交易對象,在農產品開始生產之前,雙方共同決定農產品生產及其品質等相關的內容標準;(2) 依生產的內容標準進行生產管理,並將包括施肥日期、肥料使用量、施肥者等生產相關資料,以記帳方式詳實明列;(3) 由農協派遣其所屬的專門負責檢測人員進行產品供貨前的檢測,並將其結果以公開方式公諸於世;(4) 將符合標準的農產品裝箱供貨,並隨時歡迎買貨者及一般消費者隨時查驗生產中之農產品。

  2. 農協積極推動的「全農安心系統認證制度」具有多種涵意,其主要包括:(1) 訂定妥適的生產標準,使農產品的生產能有一定的管理機制可以遵循,並經由生產管理的內容以記帳方式詳實紀錄,不但可以確實掌控整個生產流程,更可達到確保產品的安全性等目標。(2) 農協宣傳其頗自豪的安心系統認證制度時,所堅持的「安全的農產品來自日本的大地」的理念,在農產品生產品質有安全的保障,消費者採購能安心的實情下,得以落實。(3) 將農產品生產過程中之記帳資料予以蒐集、分析後,可以供做改進生產方法及經營方式等使用,進而達到降低生產成本、提高安全保障、提高附加價值等目的。(4) 日本各地的農協,可經由「全農安心系統認證制度」,達到強化經營體質的目的;而各地的農協會員經由對於自己所生產的農產品能深入了解其特徵,不但可以向消費者及社會大眾提供完整且正確的生產資訊,更可在互動的過程裡體認「盡自己應盡的責任」的重要性,並由所扮演的角色中肯定自己的成就。(5) 生產者與消費者經由網路資訊等傳播媒體的互動,除了提升對於日本國產農產品安全性的認同感外,亦可達到促進城鄉交流等目的。

(二)農林總合事務所

  除農協的安心系統認證制度外,也有一些地區的農民組織推出「地產地消(本地生產的農產品,本地自行消費)」的產銷策略。例如福井縣武生市及鯖江市的農民於2001年6月成立「福井縣南越農林總合事務所」為例,該地區農家向來以生產蔬菜為主,由於近幾年來日本的蔬菜進口量值呈逐年增加趨勢,而使其生計陷入困境,故由該地區的農家自動發起,成立組織功能及宗旨(我為人人、人人為我)有些類似我國的「農業合作社」的「農林總合事務所」。此事務所的主要特色是:

  1. 該事務所所販賣的農產品,以「旬菜.com」為商標,積極找尋該地區境內的超市合作,以專櫃方式展售會員所生產的農產品。在專櫃裡展售的每一項農產品,均明白標亦生產者的姓名、地址、聯絡電話(註:是否提供生產者照片、由生產者自行決定)、農產品的生產方法、採收時間、品質等資料,以示負責之同時,擬出售農產品的價格,亦由生產者自行訂定,而事務所以抽取服務費方式維持營運。

  2. 與該地的物流業者(武生青果公司)合作,由該物流業者每日以具有冷藏設備的專用貨車到生產者農場集貨後,分送至各超市的專櫃販賣。此外,該事務所亦積極與該地區的農協、公家機關及公司行號密切聯絡,以期產銷通路能順利推展。

  3. 以「兼具照顧地區居民飲食安全為己任」的理念,將該地區的小學營養午餐或醫院的伙食等所需之食品納為供貨的主要對象;並由事務所舉辦例如:每年定期舉辦3次「DIY教室」的體驗營等活動,可以促進生產者與消費者互相交流活動,達到敦親睦鄰的理想目標。

      由於此事務所所揭示的理想目標及實際行動,頗受當地農民的信任及當地居民的喜愛,所以2001年成立之初,只有生產者100人提供16項農產品,送往5個超市專櫃販賣;2002年則增為生產250人提供76項農產品,送往20個超市專櫃為主要販賣據點的實績。更因生產者所提供的農產品的安全性頗受消費者信賴,所以該地區以外的鄰近城鎮已出現洽商該事務所前往設置營業據點的建議。

四、消費者的反應

  包括家庭主婦、餐飲業者、消費團體、學者等在內的消費者的主要反應為:

  1. 首先令日本全國消費者團體連絡會等消費團體深感遺憾的是:日本內閣府所公布的首任食品安全委員會委員7人的名單中,沒有具有消費團體身分的代表。因此,在食品進口多樣化、食品加工複雜化的時代潮流驅使下,如何實現確保食品安全等政策目標,絕非易事;所以消費團體寄望食品安全委員會在業務推動時能本著公開、公正、公平的原則,努力促使生產者與消費者間之距離能縮減之同時,食品的量、質及價格能達到安全、安心及合理的希望。

  2. 學界方面的意見很多,歸納其主要內容為:(1) 希望以「風險評估為己任」的食品安全委員會,務必能本著獨立性、卓越性、透明性的原則行事;尤其是包括資訊公開在內的決策過程,一定要徹底地透明化,以達到日本國民能充分信任為其行政目標。(2) 在風險管理方面扮演著相當重要角色的農林水產省及厚生勞動省,於組織架構及功能已換「新瓶」的狀況下,辦理食品安全相關事宜的公務員應排除「舊酒」的行事風格,改以新的思考方式,因應新的挑戰;尤其是,處於風險管理的行政部門與一般老百姓(消費者)對某些事物有不同見解時,行政部門應本著「善良管理人」的職責,善盡「公益通報者保護制度」中之應盡責任。

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