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一年來農業重要施政措施

主任委員 李金龍

一、前言

  農業是國家發展、國人生活及生態保育的根基,台灣因社會、經濟結構劇烈轉變,工商、服務業發展迅速,而農業成長相對較慢,又農漁民日趨高齡化,實有賴政府加強照顧。目前台灣農業就業人口約有71萬人(占總就業人口之7.5%),若加以上下游相關產業合計超過100萬人,農家人口總計有366萬人。農民是廣大鄉村地區穩定的力量,要提升農民對政府的向心力,必須有效推動施政措施,提高農民所得,並透過前瞻性的政策規劃,預先防範可能發生的問題;如果發生問題,則必須以積極、主動的態度來處理,在短時間內解決,才能讓農漁民感受到政府的關懷與努力。

  我國已於91年元旦加入世界貿易組織(WTO),成為第144個成員,農業部門走向全球化競爭的新里程。台灣農業雖然面臨國際化競爭的壓力,但如能妥適因應,將可化危機為農業轉型的契機。現階段農業施政應考量全球化布局,採取攻守雙向策略,對外加強具外銷競爭潛力之農產品出口,對內積極創造產業升級與再發展之機會。未來台灣農業只要能持續創新,強化本土農業利基,發展出切合市場需求的現代農業,仍然大有可為。以下謹就一年來農業重要施政措施,以及未來農業重點施政方向簡要說明。

二、一年來農業重要施政措施

  農委會已加強推動各項農業建設與投資,改善農業體質,加速農漁業轉型升級,並設法保障農民收益,讓農民生活更好。一年來農業重要施政措施如次:

(一)妥善因應WTO自由化對農業之衝擊

  我國加入WTO後採漸進自由化方式,逐年調降關稅及開放國內市場,使國內產業有較長之調適時間。加入WTO後,農委會持續推動各項因應策略,預先作好產銷調節、價格穩定及產業轉型等工作,加強稻米、水果、毛豬、家禽及漁業等產業結構調整措施,並強化農產品進口管理,適時啟動特別防衛措施(SSG),已紓緩部分衝擊,加入WTO第一年(91年)農業受衝擊程度較預期小。但92年起依入會承諾,敏感性農產品之進口配額繼續增加,配額外稅率也繼續降低,且業者已逐步建立進口與行銷通路,因此對於持續自由化之影響仍須加強注意。

  為穩定農產品價格,農委會已建立農產品產銷預測及進口預警通報系統,由「WTO緊急因應專案小組」每週彙報,適時研擬因應措施。對於加入WTO後最可能受衝擊之20種農產品,例如稻米、花生、東方梨、香蕉、香菇、茶葉、毛豬、養殖水產品等,擬定短期價格穩定措施;對於易發生產銷失衡之30種農漁畜產品,例如荔枝、芒果、虱目魚及毛豬等,建立產銷失衡處理機制。

  政府自92年起放寬啟動價格穩定措施之門檻,例如當稻穀價格下跌至總生產成本90%以下(16.28元/公斤),即加強收購;低於直接生產成本(15.2元/公斤),則補貼稻穀基準價與市價間之價差。92年稻米、花生、椰子、香蕉及鯖魚價格已跌至價格穩定措施之啟動門檻,已陸續啟動救助措施。另辦理柳橙、土雞、青梅、荔枝及芒果等產品之產銷穩定措施及促銷展售活動。

(二)調整稻米管理與進口政策

  加入WTO後,為減少稻米進口對國內之衝擊,我國依WTO農業協定之規範,自92年起將稻米進口方式由限量進口轉換為關稅配額制度,進口配額維持去年的144,720公噸糙米,配額外稅率為每公斤45元,以避免稻米進口量繼續增加。

  為防範稻米生產供過於求,政府積極調減稻作面積,由90年的33.2萬公頃,91年降為30.7萬公頃,92年再降為27.7萬公頃。惟今年第2期高屏地區稻作開始收割後,產地穀價仍呈低迷,為有效提振國內穀價,經農委會審慎評估後,建請行政院同意於本期稻作增加辦理餘糧收購。 游院長已於92年10月17日宣布,為穩定糧價及維護農民收益,除依現行規定加強辦理計畫收購每公斤21元及輔導收購每公斤18元外,另增辦餘糧收購措施。餘糧收購價格按第2期作平均生產成本每公斤稻穀16.6元;每公頃收購數量為2,360公斤,合計第2期稻作每公頃政府收購稻穀總量約等於平均產量4,600公斤。本期預估增加餘糧收購數量為12萬公噸,所需經費計22億餘元,由「農產品受進口損害救助基金」項下支應。

  政府於10月17日宣布增加辦理餘糧收購措施後,各縣市稻穀交易價格紛紛上漲,每公斤稻穀價格從10月17日之15.06元,漲至11月底之16.59元,漲幅超過10%。92年第2期穀價預計在餘糧收購措施的帶動下,糧商業者為爭取貨源而提高價格買進,稻穀市場交易將趨於活絡,有助於穩定市場價格,維護稻農收益。

  為維護國內稻作永續發展及穩定稻農權益,對於目前推動之「水旱田利用調整後續計畫」輔導保價作物農田辦理輪作、休耕之基期年,自明年起由現行83至85年,放寬為83至92年,並將93年第1期作休耕種植綠肥作物給付標準由每公頃41,000元提高為45,000元。

(三)檢討修正農業發展條例,營造有利農業發展之環境

  「農業發展條例」部分條文修正案於92年2月7日公布施行,合理放寬農地利用、釋出及移轉之限制,促進農地有效利用及農業轉型。並將「農業發展基金」編足1,500億元的時間由15年縮短為12年;及增訂「農產品受進口損害救助基金」得排除公共債務法之限制,分3年(至94年)編列預算補足至1,000億元。

  本次農業發展條例有關農地利用管理之修正重點包括:取消私人取得農地面積最高限額之限制、限縮耕地的範圍、放寬農地取得條件,及放寬農業設施興設之條件等。同時,農企業法人取得農地經營資本及技術密集農產業時,得申請不課徵土地增值稅;並增訂得輔導設置農業科技園區,引導傳統農業走向企業化、科技化經營。

  依據農業發展條例修正後之規定,農、漁會得將先前以自然人名義登記之農業用地,更名登記為該農、漁會所有;農、漁會得購買或承受抵押之耕地以經營技術密集及資本密集農業,如推廣示範田及休閒農業等類目;農、漁會等農民團體得辦理農地買賣、租賃等仲介業務,服務農民。而且規定主管機關辦理農業推廣業務,應編列農業推廣經費。

  政府已依據農業發展條例之規定,寬籌農業發展基金及農產品受進口損害救助基金之財源。農產品受進口損害救助基金至91年底累積撥付240.66億元,92年度編列24.79億元,並辦理追加預算250億元,93年度編列250億元,至93年度總核撥數將達765.45億元,將於3年內達成累積1,000億元之目標,在農產品受進口損害前積極辦理產業結構調整及防範措施,於損害發生後立即推動價格穩定與救助措施。

(四)舉辦第五次全國農業會議,積極落實會議結論

  第五次全國農業會議於92年3月28日、29日召開,以「開放與振興—台灣新農業」為中心議題,邀請立法委員、農民代表、學者專家、產業界、行政部門等382位各界代表參與,針對「開創農業優勢」、「維護農民權益」、「輔導農民團體」、「保護農業環境」,及「推動農村振興」等5項議題,廣泛交換意見。經與會代表熱烈討論,共獲致54項結論,農委會並就各項結論擬具163項採行措施,依「可立即推動者」、「規劃後推動者」、「須修訂法規者」及「須研究評估及檢討者」等類別,分工推動,以落實會議結論。截至目前有133項措施已完成階段性工作,並納入施政計畫體制辦理,其餘30項持續研議推動中,並加強管考,俾早日完成。

(五)加強創新研發,研擬農業科技發展策略規劃

  92年育成水稻、蔬果共14種新品種,提供農民栽培;研發菌根菌等生物性肥料的種原繁殖技術,及放線菌等生物性農藥的量產技術,已辦理技術轉移,業界增加投資2億3千餘萬元;農業技術及機械研發有16項取得國內外專利,並辦理6項農業技術授權。

  為提升農業競爭力,行政院科技顧問組及農委會共同推薦委員組成「台灣農業科技發展策略規劃委員會」,自92年4月起密集研討,已於9月底完成「台灣農業科技發展策略規劃報告」,提送10月13日召開之行政院第17次科技會報討論通過。該報告中提出農業發展願景,包括:1. 建立科技化、企業化、國際化之農業產製銷體系;2. 建設具人文特色的之優質農漁村;3. 維護穩定多樣之生態環境。

  農委會將依「台灣農業科技發展策略規劃委員會」之建議分三階段執行科技發展策略,包括;

  1. 近程(2年內完成)目標為:調整農業科技研發體系之功能與架構,成立科技審議委員會、科技處,並將農委會相關試驗所整合轉型為行政法人之國家農業研究院,以提升研發效率。

  2. 中程(2008年以前完成)目標為:以科技化、企業化及國際化為主軸,建立技術開發及行銷系統,以發展新興農業及提升傳統農業競爭力,並輔導農企業發揮帶動農村經濟之功能。

  3. 長程(10年內完成)目標為:建構產、官、學、研密切互動之優良農業研發機制與環境,加強農業人才之培育、農業資源之整合,使台灣成為國際農業科技研發重要基地。

(六)推動設置農業生物技術園區

  為發展高科技農業,行政院於92年2月15日核定「農業生物技術園區規劃構想」,農委會據以輔導設立「屏東農業生物技術園區」、台南縣之「台灣蘭花生物科技園區」、彰化縣之「國家花卉園區」、嘉義縣之「香草藥草生物科技園區」,及宜蘭縣之「海洋生物科技園區」,以形成農業科技產業群聚。其中前4個園區已審查通過並積極推動,「海洋生物科技園區」正由行政院審查中。另行政院於92年10月22日完成「農業科技園區設置管理條例」(草案)及「行政院農業委員會農業生物科技園區管理局組織條例」(草案)審查,已送立法院審議中。

  「屏東農業生物技術園區」預定用地250公頃,已和台糖公司洽妥租用,將以植物種苗、果蔬花卉產品、機能性食品、種畜禽、水產種苗、生物性農藥、生物性肥料及動物用疫苗等8項產業為重點,發揮「研究開發」、「創新育成」及「量產行銷」的完整功能,發展成亞洲最具規模的高科技農業產業中心。園區籌備處已於92年10月12日揭牌,將準確控管園區開發期程,以期在93年2月底前讓廠商進駐建廠,和園區的公共建設同步進行。

  「台灣蘭花生物科技園區」已完成規劃,第一期12公頃之31個生產單位於92年4月15日辦理招商說明會,當場即被花農預約一空,正積極辦理工程招標、發包等事宜,將發展為蝴蝶蘭專業外銷基地。「國家花卉園區」將結合花卉產銷與觀光旅遊,打造美麗的花田城市,目前正進行「2004台灣花卉博覽會」展場工程施工,預定93年1月17日開展。

(七)推動加強農產品國際行銷方案

  面對加入WTO後的國際競爭壓力,農委會積極創造農產品有利之出口環境,協助農民、農民團體及外銷業者拓展國際市場,農產品出口較過去明顯增加。92年1月至10月水果、茶葉、花卉、水產品之出口值,較91年同期分別增加32%、15%、10%及12%。以個別品目分析,芒果增加70.6%,楊桃增加82.6%,蝴蝶蘭增加57.6%,已展現加強國外拓銷之成果。

  總統今年3月出席「第五次全國農業會議」時指示,台灣農業應從「品種改良」、「品質認證」及「品牌行銷」三大環節開創競爭的利基。行政院 游院長也特別強調,台灣農業應化被動為主動,以市場導向為基礎,建立專業行銷體系,加強國際行銷,拓展國產農漁畜產品之國際市場,以促進台灣農業之永續發展。

  農委會依據 總統及行政院 游院長之指示,於92年7月11日研擬完成「加強農產品國際行銷方案」,並經行政院於11月6日核定通過。本方案提出具體目標及策略措施,包括:1. 發展「大型、專業」之外銷型農產業;2. 建立台灣品牌之國際形象及知名度;3. 增加農產品出口、提高農民收益。將據以加強改進檢疫處理技術及設施、推動優質農產品外銷旗艦計畫、強化農產品外銷資訊網站及國外拓銷市場消費行為研究等重要工作。

  本方案自93年度起實施,全程3年,所需經費計22.53億元。各項計畫除由農委會負責執行外,外交部、經濟部、財政部、交通部觀光局、文建會、僑委會、新聞局等有關單位將配合推行,並由中華民國對外貿易發展協會、農民團體及農產業外銷團體負責推動。本方案將奠定台灣優質農產品持續外銷的基礎,預期3年期間總計可增加農產品外銷65億元以上,並可促使國內農產業朝向高品質、高經濟價值方向發展,發展出以出口導向之農業專業區,在競爭劇烈之國際市場上,以「台灣」品牌行銷全世界。

(八)加速撲滅口蹄疫及落實農漁畜產品安全衛生管理

  由於豬瘟及口蹄疫撲滅計畫全面推動,至92年2月26日已屆滿兩年無疫情,經向世界動物衛生組織(OIE)提出申請並獲認定為「使用疫苗之口蹄疫非疫區」,自92年5月22日開始生效。農委會已推動風險評估計畫,做為評估停止施打口蹄疫疫苗之依據,以早日成為「口蹄疫非疫區」。

  鑑於食品消費與民眾的生活息息相關,農委會除持續推動CAS標誌、安全用藥「吉園圃」標章、有機農產品驗證、優良水產品「海宴」及HACCP(危害分析重要管制點)認證、優質畜禽產品認證。並落實農產品安全責任制度,92年1月至10月蔬果農藥殘留檢驗計抽驗12,172件,合格率為98%;肉豬血清磺胺劑殘留檢測64,321件,合格率為99.7%;其他畜禽產品藥物殘留檢測13,707件,合格率為98.8%。對於檢驗不合格者均依法查處及進行輔導改善,以確保國人食的安全及我國農業的競爭力。

(九)完成「農業金融法」之制定

  政府於91年11月30日召開全國農業金融會議,達成制定「農業金融法」、農漁會及其信用部由農委會一元化管理等5點共識。 總統在全國農業金融會議中,特別提出農業金融改革四大目標,包括:「確保農漁民福祉」、「強化農漁會體質,確保農業永續發展」、「滿足農漁民對金融服務的需求」與「全面健全農漁會信用部體質」。

  「農業金融法」於92年7月23日公布,對建構農業金融體系、改進農、漁會信用部經營管理,及維護農民權益與金融秩序,將有相當之助益。「農業金融法」完成立法殊為不易,先前各界的歧見終能獲致圓滿處理,尤其農業金庫政府出資比率由原上限20%修正為49%,並於該金庫成立滿3年後,逐年降低政府出資比率至20%以下;有關獨立董事及監察人,亦將由中央主管機關訂定資格條件並推薦,以從專業、客觀之立場落實功能,避免人為因素影響農業金融健全發展。另外,配合「農業金融法」之制定,已研擬農、漁會法部分條文修正草案,將建立農、漁會自願性合併機制,增訂補助及獎勵措施,以提升農、漁會競爭力,增進農漁會信用、供銷、推廣、保險等服務功能。

  為回應農漁民及農、漁會界對「農業金融法」儘早施行之期盼,農委會積極規劃落實執行所需之相關規定,並分別於92年8月21日及9月1日成立農業金融專責機關籌備小組及跨部會之農業金融專案小組,積極推動相關工作。目前已研擬完成「行政院農業委員會組織條例」修正草案及「行政院農業委員會農業金融及農民服務局組織條例」草案送立法院本會期審議,並於92年9月23日就「農業金融法」施行配套措施暨推動期程函報行政院,以早日完成架構以農、漁會信用部及全國農業金庫為主體之完整農業金融體系,提供農漁民良好的金融服務,發揮支持農業發展及照顧農民之功能。

(十)強化農業貸款、天然災害救助等福利措施

  為加強照顧農漁民,農委會自92年2月1日起大幅調降政策性專案農貸利率,如農機貸款與農村青創貸款由4.5%降為2.5%;農業天然災害低利貸款由3%降為1.5%,降幅約4成至5成,大幅減輕22,240名農漁民貸款利息負擔。另外,農委會於92年8月訂頒「農漁民子女就學獎助學金申請作業要點」,以獎勵農、漁民就讀高中職暨大專院校子女,照顧清寒及弱勢族群學生,大學及五專後2年為每學期5,000元;高中職及五專前3年為每學期3,000元,合計請領人數約有13,600人。

  農業天然災害救助標準自82年訂定以來久未調整,基於農業生產成本逐漸增加,農委會經全面檢討各類農產品生產投入成本,自92年9月1日起提高農產品現金救助額度,調整項目包括稻米、雜糧作物、牧草、果樹、花卉、菇類、蔬菜、特用作物等農作物,現金救助額度調整為原標準的1.5倍,並配合提高低利紓困貸款之額度。

(十一)提高老年農民福利津貼為每月4,000元

  政府於84年制定「老年農民福利津貼暫行條例」,對於年滿65歲老年農漁民發給每人每月3,000元福利津貼,迄今已逾8年從未調整。考慮此期間物價變動、軍公教人員調薪及農業受到加入WTO衝擊等因素,確有必要提高津貼金額,以保障老年農民基本生活。農委會已研擬「老年農民福利津貼暫行條例」修正草案,將老農津貼由原每月3,000元提高為4,000元,並列入立法院本會期優先法案,以落實增進農民福祉之政策。目前該條例修正草案已送立法院審議,並完成一讀程序。預估每年須增加經費81億元,受益農民人數約71萬人。

(十二)推動農業公共建設,加強國土保安與農漁村環境改善

  為投資發展重點建設,提升國家整體競爭力,及提振國內經濟景氣,政府積極推動「挑戰2008:國家發展重點計畫」、「中長程公共建設計畫」及「擴大公共建設方案」,農委會已積極推動相關建設工作。

  「挑戰2008:國家發展重點計畫」農業建設納入「產業高值化」、「觀光客倍增」、「數位台灣」、「水與綠建設」及「新故鄉社區營造」等分項計畫,包括規劃設置農業科技園區、建立現代化農產品物流體系、阿里山登山鐵路及森林遊樂區整建、推動農民終身學習、農業產業知識管理應用、生態復育及造林、整合鄉村社區組織等24項,並採行滾動式檢討,定期追蹤計畫執行進度與成果。

  農委會在「中長程公共建設計畫」項下,辦理農業科技研發基礎建設、漁業永續發展、加強農田水利建設、加強造林與森林永續經營、加強山坡地水土保持及農漁村建設等計畫,92年度經費合計188.64億元。其中,在加強水土保持及造林部分核列經費102.88億元,並配合推動自然生態工法及親水性工法,以落實自然生態系的永續發展。

  農業部門執行「擴大公共建設方案」,包括推動台灣蘭花生物科技園區、觀光漁港、土石流災害及農漁村環境改善等9項計畫,核定追加預算98.25億元。有鑑於農漁村生活環境改善工作非常重要,向為農民及地方政府所重視,本次特別透過中央、縣市政府及鄉鎮公所辦理土石流災害及農漁村環境改善計畫,總經費85.17億元。農委會已積極推動執行,並依管考機制,定期檢討各項計畫之進度,俾如期、如質完成。

三、未來農業重點施政方向

  為因應加入WTO後之農業新情勢,現階段農業施政提出發展優質農業、安全農業、休閒農業、環保農業等四大願景,並加強「創新研發」與「國際行銷」兩項施政重點,希望在追求農民與消費者互利雙贏的原則下,維護台灣農業永續發展,以達成「發展農業、建設農村、照顧農民、嘉惠全民」之目標。未來農業重點施政方向如下:

(一)發展優質農業,提升產業競爭力

  因應經貿自由化,台灣農業必須從「品種改良」、「品質認證」及「品牌行銷」開創競爭利基,加強創新研發,建構農業加值體系,升級為精緻化的一級產業、高附加價值的食品加工業,及具有特色且無法進口取代的休閒農業。

  在策略上,將繼續輔導農業企業化經營,並依據競爭力分析,選取農糧產品之稻米、椪柑、柳丁、葡萄、楊桃、荔枝、熱帶水果(蓮霧、芒果等)、花卉(蝴蝶蘭、文心蘭等)及種苗,水產品之台灣鯛及水產種苗,畜產品之毛豬、土雞、種畜禽及畜禽加工品等較具競爭力項目做為「旗艦產品」,建立市場導向的農業產銷體系,並加強國際行銷,在大阪、東京、香港等地設展售據點。以優良品牌,發展「小而美」的內需型產業,並透過農業策略聯盟整合小農力量,發展「大又強」的外銷型產業,進軍國際市場。

(二)發展安全農業,保障消費者權益

  在國際間相繼發生口蹄疫、禽流感、狂牛病等疫病,以及基因改造食品充斥、部分農產品發生藥物殘留等情形下,已使得消費者對於農產品的衛生安全產生疑慮,同時也愈發重視產品品質。

  為保障消費者權益,農業施政將從源頭的農用資材安全、生產管理,到下游的農產品衛生,全面嚴格把關,並建立食品衛生安全之逆向追蹤機制。持續推行農產品安全認證標章制度,並輔導生產符合HACCP規範及ISO 9000品保制度之農漁產品,強化CAS標誌之品質保證與有機農業認證制度,讓消費者能夠安心享用安全的農產品。

(三)發展休閒農業,提供舒適遊憩空間

  為改善農漁村環境,促進城鄉均衡發展,將研擬「農村振興法」,加強農村發展建設,推動農村社區總體營造。並整合各部會資源,擬訂全面性之鄉村發展方案,結合地方生活、環境與人文創意,依地方獨特性,規劃發展產業特色。結合產業、文化、教育、觀光等資源,擴大推動休閒農漁園區計畫,建構連貫全國休閒農業旅遊網,營造便利、舒適的休閒環境,吸引都市居民到農漁村休閒旅遊。

(四)發展環保農業,維護生態環境和諧

  21世紀是講求全球環保的世紀,91年8月聯合國召開「地球永續發展高峰會」,針對國際間共同的環境、水資源、能源、農業及生物多樣性等課題進行討論,致力於地球環境的重建。

  台灣身為地球村的一員,不能自外於此一國際潮流,農業施政將強化農業環境保護,加強農業資源利用、造林綠化、國土保安、生物多樣性保育等工作,及農業廢水與廢棄物減量、回收、循環、再利用等積極作為,並配合推動「挑戰2008:國家發展重點計畫」的水與綠建設計畫,共同維護自然環境。

四、結 語

  我國加入WTO後,國內市場與全球接軌,雖然面對國外農產品進口之衝擊,但也有助於國產優質農產品出口,應積極面對挑戰,化危機為轉機。參考國際經驗,紐西蘭農業發展條件不如歐美國家,內需市場也不大,卻能以奇異果及乳品聞名世界;荷蘭雖是小國家,卻能以種苗及花卉領先國際。我國將參考兩國運用技術優勢與國際行銷之做法,以花卉、蓮霧、種畜禽、海鱺、台灣鯛打響「台灣」農產品品牌。

  台灣農業具有技術優勢、空間優勢、本土風味的優勢,我們將加速推動農業轉型升級,朝向知識、技術與資本密集轉型,發展為具競爭力的優質、安全、休閒、環保農業。同時,農業發展不只是經濟層面的問題,也牽涉到糧食安全、生態環境保育及農村自立發展等農業的多功能性之社會及政治問題。因此,農委會將繼續強化農漁民福利、農漁村建設及國土保安等措施,以加強照顧農漁民,維護台灣農業永續發展。

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