壹、前言

　　台灣地區山坡地占三分之二以上，地形陡峭，自然環境特殊，而人口卻高達2,300萬人，絕大多數人生活在平原地區之狹小空間內，加上為發展經濟而漫無限制的開發，使自然環境被改造得面目全非，放眼望去，到處都是水泥叢林。自然的快速消失會讓居住在這塊土地上的人怵目驚心，產生惶恐不安的心理壓力，導致情緒緊張，脾氣暴燥，人們臉上所顯現的表情大都是冷漠、厭倦、呆滯和病態。

　　為使人們緊張情緒鬆弛、調劑繁忙生活、消除工作壓力與疲勞，讓被壓抑的心靈由灰色單調的水泥叢林空間中解放，我們必須積極透過植樹等手段在平原地區厚植森林資源，營造綠色空間，分享綠色空間（Making greening space，sharing greening space），同時創造綠色空間在經濟、社會、生態所產生之效益。

　　又陳總統在2000年5月20日就職演說中宣示：「在生態保育與經濟發展之間取得相容的平衡點，讓臺灣成為永續發展的綠色矽島」，具體揭示新世紀國家經濟永續發展理念。

　　台灣林業經營係以山坡地及高山地區造林為主，惟多數地區位於環境敏感地帶，故自1970年代即開始轉型，不以林木生產作為發展國家經濟的手段，而以生態保育為重。由於台灣森林多集中在高山偏遠地區，一般民眾接觸森林機會不多，實有必要推動讓森林下山，同時透過多樣化植樹活動，以教育民眾，吸引民眾，影響民眾，讓民眾認識樹木，了解樹木，親近樹木，建立人與樹之間的新感情，以其恢宏台灣「福爾摩莎」之美名，在自然綠境中永續發展。

　　本局為配合陳總統宣示，期藉永續新環境、知識新經濟、公義新社會等三大主軸，配合聯合國「氣候變化綱要公約」、「生物多樣性公約」、「21世紀議程」以及「森林原則」等國際公約及規範要求，並因應世界貿易組織（WTO）之經濟自由化精神，研訂推動台灣地區平地造林並加強經營，以厚植平地森林資源為後世子孫打造一個舒適、和諧、潔淨、安全的綠色新環境，以提昇國民生活品質，達成永續的生態環境、寧適的居住環境及拓展綠資源產業等願景。

貳、平地森林資源及其相關產業定位

　　林業是一具有多種目標和多功能的特殊產業，而林業的這些目標及功能，在許多時候是無法兼容並蓄。因此要徹底發揮這些功能以達成既訂之目標，就必須對現行林業發展之區位予以分類為「山坡地林業」及「平地林業」，並按照各自的特色逐步發展。

　　「山坡地林業」之施行區域多位於生態保護區、國土保安區，因此經營模式應定位為發揮生態及社會效益，其發展方向應以國土保安、水源涵養、生態保育為主。

　　至於「平地林業」之施行區域係位於平原或海岸地區之農地，無水土保持之虞，因此其經營模式之定位應屬於基礎產業，必須追求經濟效益，並應實施企業化及集約經營管理。其發展應以林業生產、環境綠化等方向規劃。又社會大眾所熱烈嚮往之「森林遊樂」產業多集中高山偏遠地區，由於遊客對生態造成相當衝擊，如在平原地區利用森林資源，配合農業三生產業，發展景觀遊憩，則有助於高山生態保育。

　　由於林業係為投資期長，風險大，回收慢之產業。我國木材及相關製品多自國外進口，其木材自給率不到1 %。惟現全球保育意識高漲，木材輸出國家逐漸設限，我國未來自國外取得木材恐面臨困難。因此「平地林業」之發展是否健全，對於我國未來林業生產及提高木材自給潛力息息相關。

參、平地森林資源永續經營之目標

　　為因應我國加入世界貿易組織（WTO）後，農地資源調整減產，配合推動平地造林，紓解農產品產銷失衡現象，增加平原地區綠地面積，並結合產業、人文與景觀，發展農村森林生態休閒產業，其目標如下：

一、改善環境品質－增加平原地區森林覆蓋率

　　依據民國84年發布之第三次台灣全島森林資源及土地利用調查報告指出，台灣國土森林覆蓋率雖達59%，但綠色資源分布嚴重不均，林地之森林覆蓋率高達93%，但山坡地及平地之森林覆蓋率郤僅有31%，足見平原地區仍須積極強化造林工作。因此，擴大平地造林，強化都市鄉鎮綠色資源的環境機能為國家現代化之重要工作。91 年至96年預定完成造林25,100公頃。

二、改善生活品質－營造自然美麗綠境，增加民眾戶外休閒空間

　　加強都市林建設，提升都會區生活環境品質，改善都市城鎮生態景觀，同時透過建構綠色廊道，以增進平原都會地區之自然度。

三、強化生態保育－海岸林及濕地復育

　　我國自2001年底加入WTO後，農業即面臨嚴酷的國際競爭，加上過去長期對環境、生態的忽視，我國未來農業發展除應重視生產面外，更需兼顧生態保育與生活環境之維護。

　　目前林業在經濟生產方面雖然比重偏低，但是所發揮的公益效能卻非常宏大；未來國家發展與環境品質維護，透過從山區至平地及海岸全面造林，可望達到平衡點，故林業建設應屬高度優先性之國家建設。

　　台灣海岸地區自然條件差，風砂危害嚴重，再加上沿海地區之養殖業過度超抽地下水，導致地層下陷，積水無法排出，形成濕地。對內陸地區之資源開發利用與環境保護產生巨大壓力。因此必須透過造林等手段推動海岸及溼地生態復育，對於本島海岸環境敏感脆弱地區形成綠色防護網，減緩季風對沿海地區之影響；藉由營造複層林或紅樹林等多層次林相，建立森林生態屏障，提高生物多樣性，並可吸引昆蟲、海鳥棲息，提供環境教育場所。

四、強化國際競爭力－增加碳素吸存，提昇木材自給潛力

　　聯合國氣候變化綱要公約第三次締約國大會，通過「京都議定書」，規範工業國未來溫室氣體排放目標。同時確認以造林取得碳排放權，將成為一種可交易的產品。依據環保署的統計，我國過去7年間，二氧化碳排放量的年成長率約為8%，並且規劃於公元2015年將二氧化碳的排放量控制在零成長。因此，擴大造林加強碳素吸存正是減低二氧化碳最環保、最低成本與最有效的方法，值得大力投資。

　　我國近年來每年木材需求量均超過600萬立方公尺，且大部分由外國進口，國產木材自給率不及1%。然因國際保育意識高漲，逐漸訂定規範，限制木材出口，對我民生用材及林產工業發展將有重大影響；惟國內工資高昂，山區林木以生態保育為主，生產規模較小，經營成本偏高。未來如能配合農業減產，釋出低產農地進行大規模造林，在機械化作業及降低環境衝擊之條件下，應可提高國產木材生產潛能，適度保持自產木材安全存量，並降低國際輿論壓力。而在林木成材未利用之前，仍能發揮其各項環境功能並提供大面積綠境景觀，增加平原地區休閒遊憩場所，兼具生產、生態、生活等多元化功能。

肆、平地森林資源多目標永續利用策略

　　隨著經濟發展及社會大眾生活水準提高及對生態環境意識之增強，對林業所發揮的生態、經濟及社會效益需求不斷提高，平地森林資源之經營目標與傳統林業之經營目標有所不同，其經營模式必須轉向以發揮多目標效益的永續利用為主，為達成訂定目標，其具體策略如下：

目標一：改善環境品質－增加平原地區森林覆蓋率

• 策略一：依不同目的分區經營平地森林

  措施一：目前世界林業經營趨勢係運用生態原則，以合宜之方式有效經營森林資源，故必須將林地依現況及相關條件與目標予以妥適分區，方易達成森林生態系多元化調適性經營，提昇環境品質，促進經濟發展。

  措施二：由於平地森林係位於平地，生態敏感環境較少，故分區經營除依據氣候、植生等自然因子及土地利用現況與特性外，還必須考慮土地所有人或企業主之意願。

  　　因此平地造林地宜規劃為生態保育區、景觀及遊憩區、木材生產及副產品利用區等。

  措施三：維護生物多樣性及增加農民收益，修訂獎勵造林樹種。

  　　平地造林之地點多位於高地價之私有農地及國營企業，對造林樹種之需求與山地造林顯有不同。現階段所規定獎勵造林之樹種多以發揮木材生產、景觀、及生態保育等功能之喬木為主，惟目前仍有許多本土原生具有高經濟價值且可有效增加農民收益等樹種尚未列入。

• 策略二：加強輔導農民參與平地造林

  措施一：平地造林其造林地係主要集中於農村之休耕地區，而農民參與意願之強弱，決定平地造林政策之成敗，因此政府必須持續推動農村森林生態經營示範區，使農村社會、經濟及生態能有效同步發展。

  措施二：由於農村過去農地利用係以栽培農作物為主，對於造林及其後續撫育管理等相關工作較缺乏經驗，因此有可能對於政府所推動之平地造林工作不甚瞭解，導致裹足不前，故必須加強農村造林規劃，建立產、官、學及農民參與農村林業維護管理制度及技術推廣體系。

  措施三：建立林業服務中心，擴大經營規模。

  　　除國營企業外，國內農民所擁有農地之平均面積約為1公頃左右，絕大多數業者各自為政，且對森林經營一無所知，再加之規模太小，無法有效降低營運成本。因此在北、中、南、東部等地區輔導農民或業者成立林業服務中心，推動造林及撫育等工作所需資材共同採購及統合經營制度，加強橫向與縱向整合，及推動產業聯盟，以發揮經濟規模效率。另由各該中心負責組織原住民林業經營工作，接受小林農及兼業林農之委託，以擴大森林經營規模，同時解決勞力不足問題。

  措施四：提供低利貸款，協助農民取得造林所需相關設備或資金。

• 策略三：加強林木防疫檢疫

  措施一：台灣本土原生林木目前暫無重大疫情問題，然回顧過去之重大林木疫情，造成巨大災害如松材線虫、銀合歡之木蝨、泡桐之簇葉病等，對於林業經營影響深遠。

  　　台灣地區高溫、潮濕、且多雨，非常適合蟲菌之繁殖，由於國內所需99.5%之木材使用量均由國外輸入並無特別檢防疫措施，如病蟲菌隨木材來台，極有可能因環境及氣候等因素，導致有害蟲菌大量增殖，產生無法控制之疫情。因此必須由相關單位瞭解國外木材之疫病現況，採取適當措施防止國外木竹等病蟲菌，避免危害台灣地區森林生態。

  措施二：另與國內植保單位加強本土危害林木病蟲菌之監測。

  措施三：確實掌握國內林木疫情，落實林木疫情通報系統，藉以防治國內未發生之疫病發生與蔓延。

目標二：改善生活品質－營造自然美麗綠境，增加戶外休閒空間

• 策略一：配合農業「三生」產業，加強景觀遊憩

  　　21世紀是一個重視休閒生活的世代，也是一個必須以自然景觀、生態資源為永續發展前提的時代。透過平地造林，配合豐富之農業生產、多樣的農村文化及田園景觀，妥善規劃並發展綠生活休閒旅遊事業，提供國人優質戶外遊憩環境。

• 策略二：發展「生態園林」，達成經濟發展與環境保護共存共榮

  措施一：所謂「生態園林」係指符合生態理念的自然景觀公園及都市林、景緻林等。生態園林之規劃設計特徵如次：

  (一)外部特徵要符合美學規律，視覺美觀及自然意境，足以吸引社會大眾經常走進享受愉悅的活動，流連其間。

  (二)內部特徵要注意自然的保全與復育，大量使用本地原生植物，運用生態綠化的技術與方法，來創造無窮之生機，尤其要注意兼顧生態歧異度所營造出野鳥、蝴蝶、蜻蜓等野生物群棲，展現充滿生活力的永續綠境。這樣的自然天地，也可讓社會大眾分享健全、歡樂的成長歲月。

  (三)園林中的軟體感受及硬體設施，均應納入「人體尺度」的理念，讓人們感到親切合宜與方便舒適，達到「天人合一」的感受。

  措施二：生態園林亦可由民間來推動，因「休閒農業輔導管理辦法」規定平地3公頃以上之農地，可透過土地變更程序，合法經營住宿與餐飲。因此加強輔導擁有較大林地面積之林主，且林地位於交通較方便之地，利用林木等天然資源，結合景觀規劃，發展「生態園林」，並委託相關單位開辦訓練課程，以提升其經營績效。

目標三：強化生態保育－海岸林及濕地復育

• 策略：加強海岸地區及濕地復育，有效發揮防護及生態保育功能

  措施一：台灣四面環海，海岸地區之地理環境與氣侯條件殊異，造林成果不易保持，對於栽植初期苗木，常在強風、高溫、鹽害及乾旱等逆境下陸續枯死，或因造林木受季風挾帶鹽霧吹襲、颱風災害或遭風砂掩理而受損或生長衰退，必須妥善補植及經營更新。

  措施二：另於已成林之木麻黃防風林，可在林間空隙地逐步混植深根性之喬木或原生植物，全面構築複層混合林，形成空間參差之配置，使海岸防風林兼具景觀及保安效果，亦可使海岸林成為遊憩休閒、健身活動之據點。

  措施三：濕地是為一種特有的土地資源，所孕育出之生態環境與一般地區截然不同。因此濕地之復育要特別慎重，首要透過調查建立基礎資料包括濕地類型、面積、生物資源等，再訂定具體措施，逐步推動，以有效遏止對濕地之破壞或不當開發利用。

目標四：強化國際競爭力－提昇木材自給潛力

• 策略一：加強木材生產及開發副產品利用策略

  措施一：選育本土原生優良種源，利用林木育種及生物科技，加強培育健壯苗木，配合施肥及機械化作業等有效方式，使林木之年生長量由平均每年每公頃5立方公尺提升至20立方公尺，建立優質林木生產體系及碳吸存庫，以提昇國產材之競爭力。

  措施二：加強林木中後撫育，培育優質用材。林木中後期等撫育措施之優劣，關係到林木之生長形狀及品質，且會影響加工業者及消費者之購買意願。因此加強辦理杉木林之中後期撫育等工作，包括強度疏伐、修枝、切蔓及林地整理，期以培育圓滿、通直、無節之優質木材，可作為高級之家具及建築之用。

  措施三：推動培育大徑材，目前民營林業造林之輪伐期多訂為20至25年，由於生長期短，所培育之林木多為中小徑木，其胸徑多為20至30餘公分左右，因此可立利用之材積有限，再加上多為邊皮材，耐久性亦差，其製品之品質較不為消費者認同，因此市場價格不高。但是大徑材，其胸徑超過50公分，其利用材積增加，適合加工製造高附加價值之產品，可提高林農收益。因此要適度修訂輪伐期等相關規定，鼓勵及輔導民營林業培育長伐期高經濟價值之大徑材，藉以減少中小徑木生產，同時可發揮相關環境公益效能。

  措施四：提高國產材加工產品品質，降低成本。結合產、官、學等各相關單位，鼓勵利用先進木材保存加工技術與資訊，輔導業者改善木材防腐及膠合製程，並導入現代人體工學及工業設計之觀念，製造優質製品以提升其附加價值。

  措施五：森林除直接生產木材外，其他如產自林中之各類副產物如菇類、精油、果實等均具有高附加價值，惟目前仍有許多本土原生之樹種極具醫療保健等效用，國內尚未開發利用，如青脆枝原產蘭嶼，其葉、枝條、幹、根等部含大量喜樹鹼，可有效治療各類腫瘤，國際市場價格極為昂貴。國內雖栽植相當面積，然卻無法萃取青脆枝之喜樹鹼，高利潤由日本廠商獲得，林農卻收益不高。

• 策略二：加強運銷及宣導

  措施一：整合既有林木及其相關製品業者之銷售機能，建立銷售通路網，精簡運銷通路，排除不必要之中間業者，降低中間費用。同時輔導成立區域產銷及展售中心，集中展售各類產品，同時提供國內外產銷資訊及相關服務。另推動實施電子商務系統，提昇運銷效率。

  措施二：輔導成立國產木竹材室內裝璜推廣中心，提供以木竹為主要材料之各類室內設計、裝璜所需材料、及勞務等資訊及諮詢服務。另設立DIY訓練班教導民眾使用木竹作為內裝材料，並鼓勵民眾參與，以提昇居家及社區等生活品質。

  措施三：國內學校眾多，每年對木製課桌椅需求量龐大，但使用之木材為鐵杉多來自美國或加拿大。建議協調教育部在購置中小學生木製課桌椅，多考慮採用國產材為製作材料，除可增加我國林農收益，還可推動愛鄉愛土教育。

  措施四：結合政府及民間力量加強辦理宣導、展示、及促銷等活動，讓社會階層瞭解木竹材為天然、可再生、再利用且最符合環保的材料，使用木竹材可減少溫室氣體效應，並增進身心健康。