中華民國常駐世界貿易組織代表團　張淑賢

一、前言

　　農業係維繫民生及社會安定之基本產業。農業除具有生產糧食及纖維等商品之經濟性功能外，尚兼具糧食安全、鄉村發展、文化傳承、土地保育、景觀維護、環境及生態保護等非經濟性之功能(non-commodity functions)。由於農業獨具此等多功能性(multi-functionality)，因此，無論已開發國家或開發中國家均極為重視農業，並採取各種可行之政策措施以維護其農業發展。

　　農業之經濟性功能之重要性，常隨者國家經濟發展及工業化程度提高而降低。對多數開發中國家而言，農業為其主要經濟產業，係供應糧食、創造外匯及提供就業機會之主要來源，對國民總生產毛額（GDP）之貢獻度很高；而對於已開發國家而言（尤其是以農產品進口為主者），農業占總GDP之比重通常不高，惟農業仍因其非經濟性之功能，而受到相當程度之重視與保護。

　　前述農業之非經濟性功能，係伴隨特定地點之農業活動而產生之正面外部效果（positive externalities），屬公共財（public goods），惟該等效益並未內化為農產品之價格，亦無法經由農產品進口而獲得，在WTO農業談判將之稱為「非貿易關切事項」。由於各國唯有透過其農業之持續發展，才能確保享有前述之公共財，農業之多功能性從而對各國農業政策制定及WTO多邊貿易體系談判，遂具有其特殊之政策意涵。

　　歐盟、挪威及瑞士均為已開發之OECD國家，平均國民所得在24,000美元至38,000美元之間，其農業占GDP之比率均在2％以下。由於其農業生產成本很高、經營規模較小、或不利之生產環境等因素，多數農產品相對不具國際競爭力，惟為確保其農業之持續發展，以達成維護糧食安全、鄉村存續與發展、城鄉人口之均衡分布、鄉村景觀維護、環境保護、生物多樣化等政策目標，彼等除透過立法據以採行各項農業政策措施外，更在WTO烏拉圭回合農業協定之談判過程中，爭取到以高關稅、關稅配額(TRQ)等邊境措施(按歐盟、挪威及瑞士對進口農產品採行TRQ制度之產品項數分別為87項、232項及28項)以及高額之境內支持與出口補貼等措施，以保護其農業部門，以降低貿易自由化之衝擊。

　　歐盟、挪威及瑞士等國在1990年代以前之農業支持政策，多以扭曲貿易之生產補貼或市場價格之支持等為主，以促進糧食生產，以達成糧食安全之目標，惟此等市場干預措施，亦常造成生產過剩及環境污染等不良後果。其後隨著彼等國家經濟之發展、國際間環境保護與消費者保護意識之覺醒、及國際多邊經貿體系自由化之進程，彼等之農業支持政策，亦從對生產與價格之補貼，轉而為強調農業之多功能性，並以直接給付補償農民在食品安全、景觀維護、及環境與生態保育等方面所提供之服務。此等政策措施之轉變，亦造就彼等國家優美如畫之鄉村景觀，成為可貴的觀光資產。

　　WTO自2002年起展開之杜哈回合談判，甫於本(2004)年8月1日凌晨通過所謂之「7月套案」之附件A農業談判架構，為未來之農產品之自由化模式確立談判方向與範圍。該架構業已承諾未來將實質降低所有農產品之關稅，且關稅愈高者削減幅度愈大，惟將給予若干敏感性產品彈性；同時將大幅削減「扭曲貿易之境內支持」 (即對國內生產或價格之補貼)，且已開發會員補貼程度愈高者，削減幅度將愈大，並須於執行第一年立即削減20％；此外，亦將訂定明確期限取消各種形式之出口補貼。為因應本回合談判進一步貿易自由化之趨勢，歐盟、挪威及瑞士等國業已就其農業補貼措施進行改革，逐漸減少扭曲貿易之境內支持及出口補貼，改以符合WTO規範之綠色措施代替，並引導其農民朝向提高競爭力、市場導向及環境與生態保護之生產方式，以維護其農業之持續發展。本文旨在論析歐盟、挪威及瑞士等國之農業保護與補貼措施之內涵。

二、歐盟之農業保護與補貼措施

　　根據歐盟農業統計年報，2002年歐盟15國之總人口為3.78億，總土地面積為323萬平方公里，平均國民所得為24,060美元。歐盟農業(含農、林、漁、牧)就業人口為654萬人，占總就業人口之4.0％；農業用地面積為1億3千萬公頃，總農戶數677萬戶，各成員國之平均每戶農業用地面積在4.4公頃至67.7公頃之間，平均值為18.7公頃；農業總產值為2,864億歐元，農業生產占GDP之1.6％；2002年自第三國進口之農產品總值為834億美元，出口值為635億，對外貿易逆差達199億美元。

　　歐盟之共同農業政策(CAP)制定其農業支持措施之內容。CAP最早係依據羅馬條約於1960年代制定，緣起於第二次世界大戰之後，歐盟各國農村凋敝，糧食不足，因而有CAP之制定，旨在透過生產補貼及市場價格之支持，鼓勵糧食增產，以達成糧食安全之目標。惟嗣後隨著歐盟各國經濟之發展，農業占GDP之比重逐年遞減，此外，國際間環境保護與消費者保護之意識逐漸高漲，農業所扮演之角色逐漸由經濟性功能，轉而為強調其非經濟性之功能，從而今日歐盟CAP之政策目標，不僅在於支持農業生產，更著重於提升農產品之品質與食品衛生安全、鄉村發展、景觀維護、鄉村經濟、文化傳承、環境保護及動物福利等多重目標。此外，隨著國際多邊經貿體系自由化之進程，1994年WTO烏拉圭回合農業協定之簽署，及刻正進行中之杜哈回合談判，其目標均朝向建立市場導向及公平之貿易體系，要求會員應進一步開放市場，降低關稅保護，並減少或取消扭曲貿易之補貼，凡此均推動CAP之改革。

　　如上述，1960年代之CAP以生產補貼及保證價格為主要政策工具，至1970年代則加入補助農場結構調整之措施，例如對農業投資、擴大規模、採行先進之經營管理技術等之補貼，另亦納入提早退休、職業訓練及對於不利生產地區農民之補貼等。由於此等政策措施之執行甚為成功，以致補貼之農產品生產過剩，必須藉由出口補貼促進外銷，不僅造成財政上沉重之負擔，且亦非消費者之福，因此1992年歐盟通過對CAP進行改革，減少對價格之補貼，並限制生產數量，改以補償農民收入之直接給付代替，並引入鼓勵鄉村發展及對環境保護有利之措施，因此農民需視市場需求決定生產。

　　1999年CAP進入另一新階段，即「2000議程」(Agenda 2000)之改革，進一步提供誘因，鼓勵農民依賴市場機制來決定生產，並且注重生產措施對環境之敏感性，同時亦強化鄉村發展、產業結構調整、多樣化生產等政策措施，新 CAP之預算規劃為2000年至2006年，俾利農民進行長期之生產規劃，並訂定預算經費上限，以確保納稅義務人之負擔不致增加。「Agenda 2000 CAP」之措施包括兩大項，其一為市場與所得支持措施，包括對農民之直接給付、以及透過共同市場組織進行之公糧收購、生產過剩處理、及出口補貼等，其經費由「歐盟農業指導與保證基金」(EAGGF)支應；其二為鄉村發展補貼，包括對農企業投資、青年農民、提早退休及訓練、生產環境不利地區、農業環境保護措施、農產品加工及運銷、造林及其他有利鄉村發展之措施等之補助，其經費由EAGGF與歐盟各成員國共同支應。2001年EAGGF 421億歐元經費支出中，直接給付占66％、鄉村發展占10％、出口補貼占8％、公糧收購占3％、生產過剩處理占6％、及其他共同市場組織所採行之措施占7％。

　　此外，依據歐盟提交WTO農業委員會之通知顯示，自1997/98至2000/01各運銷年度之農業境內支持總額（AMS+藍色措施+微量補貼+綠色措施）分別為895億歐元、869億歐元、879億歐元及885億歐元，為當年農業總產值之41.1％、40.7％、37.6％及36.4％。其中包括對53項農產品之AMS(對生產及價格之補貼) 由502億歐元逐年降至437億歐元；藍色措施(限制生產下之直接給付)介於198億歐元及222億歐元之間；微量補貼(de minimis)介於3億歐元至7億歐元之間；以及綠色措施(包括基礎建設、退休給付、研究推廣、病蟲害防治等不具貿易扭曲效果之補貼)則由182億歐元逐年增加為218億歐元。此外，同期間歐盟對17至21項農產品之出口補貼，其金額分別為44億歐元、53億歐元、56億歐元及28億歐元。

　　為因應自2001年起展開之WTO新回合農業談判，歐盟於2003年6月決議將CAP進一步改革，並自2004年及2005年起開始實施。新CAP將大幅減少對生產之補貼，改採與生產分離之單一直接給付代替，且將依環境保護、食品安全及動物幅利等標準給付；另外，亦大幅增加鄉村發展之經費，每年將增加12億歐元。新增之措施包括獎勵農民提升食品品質、符合更嚴格之環境、SPS、動物福利等標準、及採行動物福利措施等。

三、挪威之農業保護與補貼措施

　　依據聯合國農糧組織(FAO)及挪威官方網站公布之資料顯示，挪威2003年之總人口數為455萬，總土地面積為38.7萬平方公里，人口密度每平方公里僅12人，為歐洲次低者(僅次於冰島)，2001年平均國民所得為34,530美元，農業勞動力(含農、林、漁、牧)10.3萬人，占總勞動力之4％。挪威農業生產以乳品、肉品、蛋、穀物、及溫帶蔬菜與水果為主，農業所得3/4來自畜牧生產，其餘1/4來自作物生產。挪威可耕地面積占總土地面積之3％，其中僅1/3適合穀物生產，其餘2/3則僅適合牧草生產，平均牧場面積為16公頃(平均每一乳牛牧場之頭數為12頭)，平均農地面積為1.5公頃。挪威2002年農業總產值為195.7億NOK(約折合24.5億美元)，農業生產占GDP之1.7％。由於氣候寒冷、國土狹長(1,750公里)，人口少及農場規模小，故農業生產成本極高，不具國際競爭力，2002年農產品進口值為24億美元，出口值為4億美元，農產品貿易逆差達20億美元。

　　挪威極為重視農業之多功能性，由於不利之生產環境，其農業不具競爭力，必須依賴補貼以維持農業生產，故與瑞士、冰島、日本同列為高度補貼之OECD國家。挪威之農業政策目標在於：(一)確保食品之衛生安全；(二)維持相當高程度之糧食自給率(牧草及飼料穀物100％，糧食穀物50％至70％，肉、魚及乳品100％，漁產品甚且出口)，以確保糧食安全；(三) 提供鄉村就業機會，吸引青年及婦女營農，以維持城鄉人口之均衡分布；(四)農地保育，維護鄉村景觀；(五)林業永續經營；(六) 採行環境永續之生產方式；(七)提高生產效率與競爭力；(八)加強研發生態保護之生產方法及產品等。

　　為達成上述政策目標，依據挪威提交WTO農業委員會之通知顯示(詳如附表)，自1997年至2001年，挪威之農業境內支持總額在216億NOK至230億NOK之間，為各該年農業總產值之108.8％至116.7％。其中包括對牛乳、牛肉、豬肉等11項農產品之AMS 在103億NOK至109億NOK；藍色措施在73億NOK至77億NOK之間；微量補貼(de minimis)為零；以及綠色措施則在37億NOK至50億NOK之間。此外，同期間挪威對牛肉、豬肉及羊肉等11項農產品之出口補貼，其金額在3億NOK至10億NOK之間。

四、瑞士之農業保護與補貼措施

　　根據FAO及瑞士官方之網站資料顯示，2003年瑞士總人口為740萬，總土地面積41,285平方公里，2001年平均國民所得為38,140美元，耕地面積98.7萬公頃，高山牧場面積53.8萬公頃，分別占總土地面積之23.9％及13.0％，平均農場面積為14公頃，農業勞動力(含農、林、漁、牧)15.6萬人，占總勞動力之4.2％，農業總產值為72億瑞郎，其中70.5％來自畜牧生產，農業生產僅占總GDP之1.3％，同年農產品進口總值為48億美元，出口總值為22億美元，貿易逆差為26億美元。

　　瑞士亦極為重視農業之多功能性，對農業部門採取高度保護及補貼措施。瑞士在1993年以前之農業政策，係以保證價格與市場之政策工具支持其農業生產，惟亦造成沉重之財政負擔及嚴重之環境生態問題，而當時正進行中之烏拉圭回合農業談判亦要求各國開放市場，減少對農業部門之保護與補貼，瑞士國會爰於1993年通過進行農業政策改革，取消大部分價格與市場支持措施(牛乳等少數產品例外)，改以直接給付補償農民在農業生產上對於公共事務及生態保育所提供之服務。嗣後1995年烏拉圭回合農業協定開始執行後，對於瑞士農業部門造成一定之衝擊，亟需政府之政策支持，以維持農民所得及農業之持續發展。瑞士遂於1996年6月9日經由全國公民投票，通過於憲法中增列支持農業多功能性之條款，故1999年4月18日所通過之聯邦新憲法第104條-農業，即規定：

(一)政府應確保農業經由永續及市場導向之生產方式，對於確保國民之糧食供應、自然棲地及鄉村之保育、及人口分散居住於領土等作出實質之貢獻。

(二)政府應於必要時，以自由市場經濟原則之例外方式，支持農業生產。

(三)政府應採行措施，以確保農業達成其多功能之任務，政府尤其應負有以下權力與職責：

1. 基於生態保育之需要，對於農民提供之服務倘符合前述條件者給予直接給付，以補償其所得損失。
   
2. 以經濟上可行之誘因，鼓勵農民採行尊重自然環境及動物生命之生產方式。
   
3. 應立法規定食品之標示，包括原產地、品質、生產與加工方法。
   
4. 應保護環境，避免遭受過度使用肥料、化學農藥及其他物質之污染。
   
5. 得鼓勵農業研究、推廣及訓練，並以補助金獎勵投資。
   
6. 得立法進行鄉村土地重劃。

(四)政府應運用特別編列之農業基金及一般聯邦基金。

　　瑞士目前採行之直接給付分為一般性直接給付及生態直接給付兩類：
(一)一般性直接給付係按面積給付(牧場再加一定額給付)，用以補償農民對於確保糧食供應、景觀維護、及保存鄉村社會結構等所作之貢獻。

(二)生態直接給付則按生態保護措施之內容給予不同額度之給付，包括：1.有機栽培；2.穀物及油菜籽之密集栽種；3.對動物友善之飼養條件（如牛群每年必須在高山牧場飼養3個月）；4.對於反芻動物之人道待遇；5.生態補償區：農民至少保留7％面積(果園、葡萄園及蔬菜田僅需保留3.5％面積)作為生態保護區，並採行規定之生產措施，包括合理使用肥料、以經濟及特定方式使用農藥、輪作、土壤保育、及動物福利措施等，政府則每公頃給予1,200瑞郎之給付；6.生態補償區之間之連接；7.問題地區之水質改善措施等，自1999年起瑞士政府更加強查核農民是否符合生態補償區相關措施之規定。

　　依據瑞士提交WTO農業委員會之通知顯示，瑞士於 1997年及1998年之農業境內支持總額分別為65億瑞郎及64億瑞郎，為當年農業總產值之82.4％及81.7％。其中包括對乳製品、牛肉、豬肉等11項農產品之AMS 分別為34億瑞郎及33億瑞郎；藍色措施為零；微量補貼(de minimis)為零；以及綠色措施分別為31億瑞郎及32億瑞郎。此外，同期間瑞士對乳製品等5項農產品之出口補貼，其金額均在4億瑞郎左右。

　　此外，2002年瑞士政府之農業補貼經費共計40.7億瑞郎，其中生產及運銷補貼9.8億瑞郎、直接給付24.3億瑞郎、基礎建設改善2.2億瑞郎，其他4.4億瑞郎。

五、結論

　　農業除具有生產糧食及纖維等商品之經濟性功能外，尚兼具糧食安全、鄉村發展、文化傳承、土地保育、景觀維護、環境及生態保護等非經濟性之功能。歐盟、挪威及瑞士同為高所得之已開發國家，均高度重視農業之多功能性，因此對農業部門採取高度保護及補貼政策，以支持其農業持續發展。彼等國家之農業政策內涵，早年均強調農業之經濟性功能，並以保證價格及出口補貼等市場措施支持農業生產，近年則轉而強調農業之非經濟性功能，並逐漸減少市場干預措施，改以直接給付補償農民在農業生產之同時，對於糧食安全、食品品質、鄉村發展、景觀維護、及環境與生態保育等方面之貢獻，對於確保農民所得、維護鄉村綠色景觀、及促進農業永續發展，已獲致若干成效，彼等國家農業政策之興革，實值台灣農業部門借境參考。