一、前言

　　加拿大畜牧業從2003年5月起，因為爆發狂牛症疫情，牛肉及其加工製品出口受到與美貿易大門之關閉，使得加拿大畜牧業剎時處於一個危急的狀態。加拿大政府緊急因應，提供各種創新的方法來幫助加拿大畜牧業者度過此一難關，且為確保加拿大畜牧業長期競爭力，嘗試重新開啟與美國間畜產品貿易關係。

　　有鑑於此，加拿大政府於2004年9月10日宣布，將推動一項提供貸款給加拿大畜牧業者在狂牛症發生後重新恢復其產業定位，以確保產業永續生存能力之政策措施。此一措施是在與各地方政府、加拿大畜牧業者協會(Canadian Cattlemen’s Association, CCA)以及其他產業密切協商下而發展出來的。加拿大聯邦政府將投資4.88億美元於畜牧業部門，此一措施之內容包括持續致力於重新開啟與美國之間畜產品之貿易往來，其後則強化加拿大屠宰畜隻之生產能力；除此之外，尚採用衡量措施來鼓舞養牛業，讓其達到產業生產之飽和點，以便拓展牲畜和牛肉製品之出口。基此，加拿大在狂牛症發生後緊急採取之相關因應措施，包括強化檢測狂牛症能力、來源追蹤、強化國內產業生存能力等政策立即推動實施，短短一年中便重新與美國、亞太地區的國家重新恢復肉品貿易往來。本文擬藉此相關因應措施評析，尋找供我國借鏡參考之處。

二、補貼措施

　　加拿大政府主要是從強化牛隻之屠體生產能力與管理著手，並推動一連串之相關措施，包括提升屠宰肉品生產能力之計畫，並執行加速擴大屠宰肉品生產能力之相關措施；除此之外，亦有維持產業發展，使之與國家生產能力水準一致之措施；聯邦政府亦透過加拿大農業所得穩定計畫(Canadian Agricultural Income Stabilization, CAIS)特定快速貸款金支付之相關規定，提供貸款給乳牛業者和其他指定動物飼養者金錢上之協助。

　　為了協助管理牛隻，對於目前處於供過於求的屠宰牛肉，將藉由休耕飼料或休養牛隻計畫來加以控制。除此之外，加拿大政府將建立一套較先前宣布更為嚴格之科學檢驗能力與規章制度，以確保加拿大牛群的健康與牛肉產品之食品安全性。這些額外的措施包括因檢測狂牛症牛隻數增加所給予的補償計畫，以使加拿大能具有一個世界領導地位的家畜追蹤系統。

　　加拿大官方認為加拿大動物健康與食品安全保護系統是世界頂尖的，因此美國關閉與加拿大牛隻畜產品之貿易其實是沒有科學根據的。加拿大政府將持續透過政府與產業之合作發展，建立此一追蹤系統並使之更為完善。透過這些努力，加拿大官方咸信將可重新獲得並拓展其牛肉或牛肉製品之國際市場佔有率。對於2004年9月10日宣布的措施而言，其不僅僅是對於養牛產業有利，至於其他家畜畜養者若符合增加屠體生產能力之資格，亦可向CAIS申請貸款。雖然狂牛症造成之影響逐漸減緩，但牛乳生產者亦具有申請貸款之資格。要是有其必要性，對於特定部門因特定需求之故，將會考量對其要求額外的衡量。

　　目前加拿大政府、加拿大畜牧業者協會以及其他產業團體持續合作致力於推動此一政策措施，以落實具體行動與管理之細節。除此之外，此一政策措施重要的是在強調產業目前面臨的挑戰，但具體措施將會因地制宜。此政策措施各補助項目之資金來源包括如下：一部份是由聯邦政府提供資金補助，一些則來自地方政府，一些則由政府與地方政府共同負擔。

三、畜牧產業重建政策

　　自從2003年5月加拿大爆發狂牛症以來，如同其他產業部門，以出口為導向之牛肉或牛肉製品產業，因國際市場關閉而遭受到嚴重衝擊。聯邦政府、地方政府、加拿大畜牧業者協會以及其他產業部門在經過協商之後，決定實施一項國家級之政策措施，透過重新定位加拿大養牛產業，來強化牛肉加工製品之附加價值，並減少產業對於活牛出口至美國市場之依賴度。此一政策措施中每一環都以國家級規格與水準加以處理，但是特定衡量之要求則因地制宜。雖然此一政策措施之衡量與地方貸款水準仍有待進一步落實，但是聯邦政府將提供4.88億美元資金，以進行四項政策目標，包括(a)重新開啟與美國牛肉產品之貿易關係；(b)增加國內屠宰肉品生產能力；(c)支撐產業之發展，直至其生產能力有所成長，以及(d)增加加拿大牛肉製品國際市場佔有率。茲說明如下：

(一)重新開啟與美國牛肉產品之貿易關係

　　由於北美牛肉產業已經屬於高度整合之狀態，因此美國持續關閉與加拿大牛肉製品之貿易關係對於兩造都有嚴重之影響。加拿大將同時致力於養牛產業之重新定位進程，並持續努力並密集地迫使美國，重新開始美加之間活畜或其他產品之貿易。

(二)增加國內屠宰肉品生產能力(聯邦政府補助66.2百萬美元)

　　即便是產業正積極地建立其生產能力，要達到產業自給自足之程度尚需要一段時間。當出口市場拓展開時，國內產業生產能力之增加將會創造更多獲取具較高附加價值之貿易機會，同時亦會減少對活體動物出口之依賴。加拿大政府將採取下列之行動，以使擴大生產能力之努力對產業而言更為有用，且使其能更加利用現有開放貿易之市場，包括：

1. 聯邦政府將建立一套貸款損失儲備金制度(Loan Loss Reserve)，以增加貸款者支持增加屠宰肉品生產能力計畫之意願，包括拓展以及建構小規模及中等規模之屠宰基礎設施。
2. 加拿大食品檢驗管理局(The Canadian Food Inspection Agency, CFIA)將精簡肉品證明程序檢閱之過程，且在肉品檢疫法案(Meat Inspection Act)之許可範圍內通過新的屠宰廠房設備。

3. 政府將持續提供資源給CFIA，如此一來CFIA便可增加有關於長期增加屠宰率計畫相關之檢疫行動。

4. 政府將會檢視現有之加工規範以有效率地辨別機會，而使產業能夠更快地拓展或建立起來。

(三)支撐產業之發展，直至其生產能力有所成長(聯邦政府補助3.847億美元)

　　此一政策措施的第三部份，是當增加之屠體生產步上軌道時，提供給生產者之過渡性補貼措施。此一部份之策略措施包括下列四個項目：

1. 對生產者面對之現金與流動性問題解決之衡量

   (1)為了協助生產者解決其面臨之金錢和流動性問題，國家級CAIS計畫將提供額外的簡易貸款。此貸款將根據生產者每頭飼養之母牛頭數，或根據生產者自行指定其擁有之家畜中的一種作為給付對象，提供一個額外的現金給付。CAIS亦提供按照全年所有權估計結果所申請之貸款。

   (2)過渡性產業支持計畫(The Transitional Support Program, TISP)亦協助處理生產者所遭遇之所得問題，TISP下給予生產者之給付將於2004年10月終止。TISP計畫包括兩個項目：一為對養牛業者以及其他符合條件之家畜，根據2003年12月23日擁有之頭數給予直接給付，另一則是在先前的淨所得穩定帳計畫(Net Income Stabilization Account Program, NISA program)下，根據淨銷售額對所有生產者之一般性給付。

   (3)牛群休養計畫(Cattle Set-Aside Programs)

   　　對於飼料休耕或飼養牛隻休養之計畫，乃是用來維持牛隻價格維持在一個可使產業生存之水準，直至額外的屠體生產能力步上軌道。在有必要實施此類計畫之區域實施牛隻休養計畫，預計將會帶給生產者和加拿大整個國家益處。諮詢和管理委員會將會致力於維持在計畫執行過程中，價格、屠宰率以及額外風險要素間之平衡。

2. 牛隻飼料休耕計畫(Fed Set-Aside Program)

   (1)為了維持對家畜販運商及飼養場之動物供給，牛隻飼料休耕計畫將會造成某些動物延遲上市。牛隻飼料休耕計畫將可減緩飼養場在發展額外生產能力時所遭受之壓力。

   (2)牛隻飼料休耕計畫應用逆競標機制，建立一個競標價格(亦即，生產者必須競標每天對飼料和其他要素之補貼價格，因此生產者將會願意將其持有之部分動物登記在休耕計畫下)。由於牛隻飼料休耕計畫是屬於一項全國性計畫，因此生產者將可無償登記以參與休耕計畫，且不限符合登記要件之牛隻頭數，地方政府亦沒有配額之限制。

   (3)聯邦政府和產業目前正致力於落實管理細節，以及發展一套申請流程。參與牛隻飼料休耕計畫之動物數量，未來將由聯邦政府官員、地方政府官員以及產業界代表參與者所組成之管理委員會所決定。在此之後，參加或退出休耕計畫之動物將如委員會要求而予以安排。於2006年1月1日，或是在美國開啟與加拿大牛肉產品之貿易往來，或是在屠宰動物步上軌道，並使國內供給達成平衡下，牛隻飼料休耕計畫將被終止。聯邦政府和產業界在2005年9月以前，會配合計畫審閱及進一步的要求。

   (4)聯邦政府將會全國性地提供牛隻飼料休耕計畫，地方政府將可自行評估是否需要參與此一計畫。

3. 飼養牛隻休養計畫(Feeder Cattle Set-Aside Program)

   　　牛隻飼料休耕計畫對於飼養場直接壓力之管理有所裨益，而飼養牛隻休養計畫將可在屠體生產能力增加之情況下，協助產業管理未來一、兩年間飼養牛群之供給。

   (1)在飼養牛隻休養計畫下，每一地方政府許可之有限資格頭數之內，生產者必須登記其飼養動物之一部分，以便取得一項每頭動物200美元之給付。一個類似於牛隻飼料休耕計畫之管理委員會，將會決定有多少頭動物可以參與此計畫，地方政府將會加以分配，並隨時監控計畫執行之效果。飼養牛隻休養計畫之給付是根據建檔日期而定，於建檔日期動物持有者將可獲得補貼之給付。聯邦政府和產業界現在正致力於落實管理細節，以及發展一套申請程序。

   (2)聯邦政府將全國性地提供飼養牛隻休養計畫，且地方政府可自行評估是否有必要參與此一計畫。

4. 年長動物之管理

   (1)地方政府將與聯邦政府一同決定：老邁的乳牛和種牛過了其生產黃金時期後，是否應該將其淘汰？以及相較以往，現今飼養之動物頭數是否需要刪減？或是應需要刪減頭數佔現在飼養頭數之比例。

   (2)此一措施將可減輕生產者(包括酪農在內)在面對那些年邁而僅具些微甚或不具商業價值，且沒有必要加以屠宰之動物的處理壓力。然而此乃一項銜接之過渡性措施，至新的屠宰肉品生產能力步上軌道後，便是老邁乳牛可予以屠宰，且一般飼養管理實施方法必須重新檢討之時。此時動物將會被人性化地處以安樂死，某些則可包含在加拿大全國狂牛症監控計畫之內，被視作樣本以茲參考。由於老邁動物管理措施在加拿大各地方差異甚大，因此此計畫可能並非所有地方政府都有其需要性。

(四)拓展出口市場(聯邦政府補助37.1百萬美元)

　　此一政策措施的第四部份是持續強化加拿大科學方面以及規範基礎，以有效地連結這些政策倡導，作為努力拓展牛肉產品及屠體在國際市場佔有份額之一部分，同時更進一步致力於強化國家監控計畫如下：

1. 聯邦政府已經同意更進一步加強加拿大的追蹤系統，且此追蹤系統將可提供給國外政府部門，對於加拿大動物健康目標更進一步之確切保證。加拿大聯邦政府在2004年1月起，提供資金以便發展一套加強系統。聯邦政府指派一項額外的補助款，在進一步的加強動物健康時，提供給產業以便分擔其成本。此補助款提供之政策目標是在於確保加拿大在家畜追蹤系統上，具有國際領先地位。

2. 由於監控是加拿大確認其國內飼養牛群處於狂牛症低度感染程度能力之主要關鍵所在，因此聯邦政府、地方政府將重申其對承諾以便符合加拿大國家監控之目標。作為一項政策工具，CFIA將納入一項補償計畫，以彌補因受到鑑定、運輸以及處理合宜的監控樣本所需之成本。

3. CFIA將會創造出新的地理技術出口區位，以便著重在重要國外市場上，並與目標國家據其互補對應之法律規章，建立起強韌之貿易關係。在北美洲以外的市場牛群、牛肉和牛屠體已經具有明顯之價值。

4. CFIA將會加速且完成對於狂牛症進口政策之審閱，以確保其政策內容與加拿大以風險為基礎，促進並努力開拓加拿大產品市場之方法一致。

5. CFIA將增加提供有關加拿大管理系統所認可的技術和規範能力，以便能夠清楚地彰顯出現行之動物健康及公共衛生高標準，進行並展示國外評價。

6. 為了要加強對狂牛症以及其他具傳染性的海綿體腦病變症之相關研究，加拿大承諾一項長期策略。為達到援助相關研究之目的，加拿大政府在2004年2月宣告一項長達七年，每年5百萬美元之預算，以建構一個卓越的網路研究中心。

7. 不管是國內或國際方面，聯邦政府將持續且快速地向前推進，以便要求在動物飼料中某些特定的、具風險性的添加物之移除。

8. 當牛肉或其他家畜肉品產業在尋求重建及開拓出口市場時，聯邦政府將持續支持其國際市場之發展。

四、亞太地區貿易恢復之進展

　　加拿大牛肉及其他動物產品在亞洲市場之開拓，自從加拿大農部部長於2004年10月初分別至南韓、日本、中國和香港訪問起開始慢慢升溫。加拿大農業部部長在此次訪問中論及加拿大因應狂牛症適當之處理措施，以便為加拿大牛肉及其他動物製品與亞太地區國家貿易作準備。

　　對加拿大而言，由於2003年5月發生狂牛症使之失去大部分亞洲市場，對加拿大牛肉出口產業造成相當大的衝擊，因此重新取得亞太地區國家對加拿大生產的牛肉食品安全之信心，以便重新開啟與亞太地區國家貿易機會，對加拿大畜牧業長期之生存能力而言是相當重要的一環。加拿大政府正釋出強大的善意，包括將恢復與亞太地區貿易關係視作最優先政策加以推動，且致力於幫助貿易往來國家在政治與生產技術水準達到其設定之目標。

1. 與中國大陸家畜遺傳基因貿易之恢復

   　　在2004年10月初之訪問行程中，加拿大官方已經與中國簽署兩項協議，包括將會在2004年11月重新開啟中加之間的肉品貿易往來，協議之內容產品涵蓋加拿大生產之公牛精液和牛胚胎。同時，加拿大政府亦承諾中國，加國的牛隻基因商會提供給中國酪農業和牛肉產業安全且可靠的合作關係，並持續保證加國所提供之牛隻基因或牛肉及其製品之安全性。加拿大與中國協議之簽署意味著加拿大成功地重新進入亞太地區肉品市場，且中國酪農業及牛肉產業將成為加拿大肉品遺傳工程技術在亞太地區之窗口。除此之外，此舉亦為中國酪農業者及牛肉生產業者帶來更多的利得。

　
2. 建立日本政府對加拿大狂牛症管理制度之信心

   　　加拿大農政官員2004年10月初亦與日本農政官員會晤，並針對加拿大如何衡量狂牛症之風險管理進行討論，同時審閱了日本現在在處理北美出口肉品到日本時，日本檢驗狂牛症之方法，並提出相關建議供日本政府參考。加拿大政府提供因應狂牛症之方法，除建立日本政府對加拿大處理狂牛症之信心外，更主要的目的是在取得日本對加拿大肉品市場之重新開啟。

   　　由於亞洲市場在2003年5月加拿大發現狂牛症後便已經停止與加拿大之間的肉品貿易，加國目前將持續致力於和亞太地區國家密切之合作，以便回復以往健全的肉品貿易往來。因此，加拿大駐亞太地區之官員持續與加國在亞洲地區牛肉出口市場國家保持密切聯繫，而截至目前為止這些努力已經具有相當良好之發展，亞洲地區肉品市場對加拿大控制處理狂牛症經驗與成果已經逐漸恢復信心。

五、結語

　　2003年5月加拿大發現狂牛症以來，對其國內牛肉或其他屠宰動物之出口造成甚大的衝擊，加拿大政府為積極因應並強化產業永續生存能力，重新開啟與美國和亞太地區國家之肉品或遺傳基因物質之貿易往來，且減少對活體出口至美國市場之依賴度。由於我國毛豬亦曾經爆發口蹄疫，造成豬肉及其製品出至口日本市場受到嚴重衝擊，目前我國雖未再傳出口蹄疫疫情，但殷鑑不遠。加拿大在狂牛症發生後緊急採取之相關因應措施，包括強化檢測狂牛症能力、來源追蹤、強化國內產業生存能力等政策立即推動實施，短短一年中便重新與美國、亞太地區的國家重新恢復肉品貿易往來，實值得我們學習與參酌。

參考文獻

1. Agriculture and Agri-Food Canada, News Release, September 10, 2004, Government Announces Strategy to Reposition Canada’s Livestock Industry, http://www.agr.gc.ca/cb/index_e.php?s1=n&s2=2004&page=n40910a#measures.
2. Agriculture and Agri-Food Canada, News Release, October 8, 2004, Federal Agriculture Minister heading to Asia to discuss BSE and Promote Canadian Agriculture, http://www.agr.gc.ca/cb/index_e.php?s1=notice&s2=2004&page=m41008a.

3. Agriculture and Agri-Food Canada, News Release, October 15, 2004, Canada Continues Efforts to Expand Beef Exports to Asia, http://www.agr.gc.ca/cb/index_e.php?s1=n&s2=2004&page=n41015a.

4. Agriculture and Agri-Food Canada, News Release, October 14, 2004, Canada and China Sign Two Protocols to Restore Trade in Livestock Genetics, http://www.agr.gc.ca/cb/index_e.php?s1=n&s2=2004&page=m41014a.

附記：

本文及以下各篇電子檔可至農委會網站首頁「農業政策」項下點選「主要國家農業政策法規與經濟動態」。

1. 東南亞國協貿易自由化對澳洲農產品出口影響之評估

2. 日本消費安全局設置一年之工作內容概要

3. 美國基因改造作物的發展現況分析

4. 歐洲農業模式之探討