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京都議定書生效施行對農業之挑戰與機會

企劃處經濟研究科 黃振德

壹、前言

  1992年6月於里約熱內盧召開之地球高峰會,全球共154個國家簽署了「聯合國氣候變化綱要公約,簡稱UNFCCC」,該公約於1994年3月正式生效,目標在將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水準上。1997年,該公約第三次締約國會議通過了「京都議定書」,要以法律拘束力規範39個工業化國家及歐盟之溫室氣體減量責任,在2008至2012年,將溫室氣體排放降至1990年水準平均再減5.2%;也規範了各國減量目標。多年來在歐盟等國強力推動「京都議定書」下,俄羅斯政府於去(2004)年10月由其國會投票通過,再經其總統簽署,使得簽署國數量超過55國的門檻,「京都議定書」預定本(2005)年2月15日生效施行。

  雖然我國並非UNFCCC之簽署國,京都議定書限制排放之二氧化碳等6種氣體主要排放來源亦非農業部門,但依過去參與蒙特婁議定書、華盛頓公約等國際環保公約之經驗,我國即使不簽署公約,但為善盡保護地球之責任,我國仍會主動履行相關義務,而勢必採取能源配比與產業結構等政策,仍對農業有一定影響,有必要關注該議定書之發展。

  此外,京都議定書中關於排放吸存量及碳排放權交易制度等規定,與農業及林業部門有密切關係,能反映農業及林業之外部效果的市場價值,若能妥善運用,有可能成為解開盤根錯節之農業政策困境的「巧門」,更值得去深入瞭解與應用。

貳、京都議定書要點

  京都議定書全文共27條及A、B兩個附件,根據中央研究院之整理其主要條文為:

一、規範標的:人為排放之二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、氟化烴(HFCs)、全氟化碳(PFCs)及六氟化硫(SF6) 6種溫室氣體 (以下簡稱「溫室氣體」)。

二、減量期程與目標值:工業國(公約「附件A」成員及摩洛哥與列支敦斯登,共39個)以個別或共同方式,將六種溫室氣體換算為二氧化碳總量,與1990年相較,平均削減值5.2%,同時採差異性削減目標之方式:歐盟及東歐各國8%、美國7%、日本、加拿大、匈牙利、波蘭6%,另冰島、澳洲、挪威則各可增加10%、8%、1%。減量期程為2008至2012年,並以此5年的平均值為準。(第3.7條)

三、基準年:6種溫室氣體中,CO2、CH4、N2O管制基準年為1990年,而HFCs、PFCs與SF6為1995年。(第3.7、3.8條)

四、碳排放權交易制度:允許議定書簽約國彼此間可以進行排放交易。(第6及16 bis條)

五、森林吸存功能:森林吸收溫室氣體之功能應予以考量,即1990年以後所進行之植林、再植林及森林採伐之二氧化碳吸收或排放之淨值,可包涵於削減量之內。(第3.3及5條)

六、成立「清潔發展機制」:由工業國對開發中國家進行技術及財務協助其溫室氣體減量計畫,所減之數量由雙方分享。(第12條)。

七、簽署:1998年3月16日起至1999年3月15日止,在紐約聯合國總部開放公約成員簽署,其後開放加入、批准、接受或認可。(第23.1條)

八、生效:當認可議定書國家達55國,且認可國家中附件A成員之1990年CO2排放量須至少須占全體附件一成員當年排放總量之55%,則議定書於其後第90天開始生效。(第24.1條)

參、京都議定書生效施行之影響

  京都議定書主要在限制溫室氣體排放,由於這些氣體均是農工生產過程中難以避免的,因此將直接衝擊各國之能源配比與產業結構,政府勢必重新檢討國家之能源與產業政策,例如,發展高產值低耗能產業,檢討提升能源效率與相關能源科技發展、檢討推動大眾運輸系統與減少小客車運輸具體策略,重新檢視高速公路發展計畫,發展再生利用產業等。

  農業部門雖然非溫室氣體的主要排放者,但上述總體能源與產業政策的調整,仍將間接影響到農業部門。例如,為了積極發展再生能源等綠色產業,勢必加強有機廢棄物之再利用、發展生質能源、風力發電等,這些均屬土地耗用型之型態,未來農工爭地之情形將更明顯。

肆、京都議定書對農業之機會

  京都議定書對於「溫室氣體」減量之計算係以「淨排放量」為準,即人為排放量減去吸存量。而1990年後進行造林、植林與伐木產生之排放淨值可與人為排放量抵減,並允許議定書簽約國彼此間可以進行排放交易。亦即,爾後造林、植林,甚至行光合作用之大宗作物之排放淨值是一種可交易的財貨(goods),農林業的外部效果可以反映在市場價格上,此種制度將給農業帶來新的契機。

  蓋我國農業當前面臨加入WTO後全球化、自由化、數位化激烈競爭的知識經濟時代,國際農產品進口逐漸增加,國內農產品難以競爭,容易發生產銷失調及衍生各種農業問題,因此農業必須轉型升級,農業政策必須改弦更張,大幅調整。依照經濟學的原理,為解決產銷失調及提升效率,最好的方式是回歸市場機制,讓市場供需來決定產品價格。不過由於民國60年代因應世界糧食危機等因素而實施了稻米保價收購制度及一連串之生產補貼政策,這些政策在封閉經濟體系內短期間固然有穩定農產品價格及提高農民所得之效果,不過在長期間卻斲喪市場導向之生產決策機能,造成生產資源效率低落,一旦暴露在國際農產貿易自由化之開放經濟體系下,則難以競爭。因此農業要能轉型成功及提高競爭力,首先必須擺脫違反市場機能之保價補貼政策。不過保價補貼政策易放難收,常在政治考量下而難以削減,但另一方面為因應加入WTO又必須減少國內農產供給,以致形成鼓勵減產之休耕政策與鼓勵生產之保價補貼政策同時併行的矛盾現象,使得農業政策顯得盤根錯節,農業問題治絲益棻。況且休耕政策既屬消極亦衍生新的問題,平地造林政策乃應運提出。

  原本若能大規模推動農業生產用地用於造林,例如將二、三十萬公頃農地造林,則在目前國際農業協定尚容許高稅率之關稅配額下,此種大幅減少國內農產供給的作法,可以拉抬農產品之市場價格,當市場價格超過保證價格,才有辦法取消保證收購政策。可惜目前平地造林政策的規模尚不夠大,總共面積僅約2萬公頃,其原因包括樹種選擇、需達一定面積等執行面問題,但其根本原因是因為受經費限制,造林誘因不足,且未來補貼期滿時這些林木何去何從等問題未能解決。

  在京都議定書生效施行後,因為工業部門溫室氣體很難減量,事實上1997年該議定書提出溫室氣體減量主張後,國內工業部門溫室氣體之排放非但沒有減少,還大幅增加16%,未來為符合減量之國際規範,則勢必要靠農林部門之碳吸存。依本會林業試驗所之估計資料,林齡約7到11年的柳杉每公頃每年的吸存量是591公噸;林齡在13至23年的台灣人工林每公頃的二氧化碳吸存量則是281公噸,另據估計,每公噸吸存量相當於減少1.46美元之空氣淨化成本。

  若能建立國內農工部門間適當碳排放權交易制度,將造林之外部效益價值回饋給農林部門,大幅提高農地造林之誘因,將可促成大規模農地造林,未來亦不必擔心林木是否砍伐之問題。如此一來可大幅減少國內農產供給,配合關稅配額制度,將可提高農產品市場價格,擺脫既無效率又不符國際經貿規範的生產補貼,引導農業轉型為以市場為導向、以消費者需求為主軸之經營型態,有效提高經營效率及國際競爭力。

伍、結語

  「聯合國氣候變化綱要公約」限制溫室氣體排放之「京都議定書」即將生效施行,預期將直接衝擊各國之能源配比與產業結構,農業部門則間接亦會受到影響。但該議定書中關於森林吸收溫室氣體之功能及碳排放權交易制度,卻給盤根錯節的農業政策及治絲益棻農業問題帶來解套的契機。若能在國內農工部門間建立適當碳排放權交易制度,將造林之外部效益及農業部間之真正價值反映出來,農產品產銷可逐步回歸市場機制,引導農業轉型為市場為考量、消費者導向之經營型態,有效提高農業經營效率及國際競爭力,促進我國農業之永續發展。

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