94年4月（第154期）
日本未來農業施政方針簡介
企劃處經濟研究科 林文傑
一、前言
日本農林水產大臣為確定掌握日本各界對農業的需求及期望，於2003年12月向其所屬的食料、農業、農村政策審議委員會諮詢未來的農業施政方針。經過審議委員會一年多以來無數次的大、小會議討論，於今（2005）年3月完成「新食料、農業、農村基本計畫」（以下簡稱為「新基本計畫」）法定程序，供做2005至2015年日本的農業施政方針。茲簡介其主要內容如下，供相關人士卓參。
二、新基本計畫訂定的主要 背景
平成11年（1999年）7月日本訂定「食料、農業、農村基本法」（日本俗稱「新農業基本法」，1961年所訂定的「農業基本法」，則俗稱「舊農業基本法」）後，2000年3月以新農業基本法為基礎，研定以2001年至2010年為實施期限的「食料、農業、農村基本計畫」（日本俗稱「舊基本計畫」）；然因下述諸因素影響迫使日本農林水產省不得不提早研擬新基本計畫，以應因實需。
(一)日本國民愈來愈關心食品安全問題
2001年日本第一次爆發本土型的狂牛症事件，引起日本國民對食品安全產生疑慮，故於2003年新定食品安全基本法，及成立食品安全委員會，進行食品安全管理與風險評估等相關事宜，希望能使消費者對日本境內所銷售的食品安全信心能逐漸恢復。此外，就日本國民的飲食消費習慣來說，近年來呈現營養攝取不均、飲食習慣雜亂無章等缺失，為全體國民健康著想，有必要針對日本國民體質的需要，設計「 飲食生活指導方針」，使因飲食問題而引起的各種病變降至最低。
(二)因應消費者多樣化的需求
由於日本農業生產成本偏高，致使國外進口的農業產品及其加工品量值連年呈現上升趨勢，除了壓縮國產農產品的產銷空間外，對於食品安全網的建立亦帶來相當大的壓力。因此，日本農業生產宜針對家庭用及業務用等不同的需求，與食品產業建立更密切的合作關係，以期能實現擴大日本農產品銷售管道，滿足消費者多樣化的需求。
(三)農業結構改革遲緩
近10年來日本的農業就業人口約減少二成，且65歲以上的高年齡農業就業人口數增加六成以上，為日本農業勞動力不足及老化蒙上深層的陰影。在建立具有工作效率且安定的農業經營體制，已成當前農業施政刻不容緩的重責下，農業就業人員的培育、農地的有效利用、充分發揮農業特有的多方面機能、維持地方的社經發展等，與食品安全及安定供給息息相關事項，成為現今農業結構調整的重要任務。
(四)實現農村對農政的期望
近年來日本農村呈現過疏化、高年齡化、混合居住化等現象，進而形成農村生活活動停滯、後退及集落機能下降的困擾，而使農業具有的獨特的多方面機能無法充分發揮，農地及水源等資源無法妥適管理，為國土保全及保安帶來相當大的負面影響。因此，2000年度起，以山區及偏遠地區為對象，其與平原地區所存在的農業生產條件的差異性，在補助方面實施直接給付制度（日本俗稱「日本型直接給付制度」），以期能防止廢耕與棄地問題陷入惡性循環。此外，都市型的農業及農地除了供應糧食之需求外，亦具有生活體驗或防災等多方面機能，不可輕言放棄。因此，未來的農政施政應積極尋求日本全體國民的共識，以實現上述需求為努力目標。
(五)因應地球村時代的來臨
隨著地球村時代的來臨，日本農業的動向及發展，與國際社經變化息息相關。由於日本必須履行WTO等國際組織規範，除了積極加強國際農政與農情的蒐集、研析與合作以及強化日本農業體質外，以日本農產品具有品質保證的優勢，積極推展農產品外銷等，亦為未來日本農政施政的重要方向。
三、日本新農業基本計畫的主要內容與特色
日本的新農業基本計畫在上述的背景下，其糧食自給率的目標、有關食料、農業及農村的綜合性計畫施政方針及推展新農業基本計畫應注意事項等三大類施政之主要內容及特色如下：
(一)糧食自給率的目標
在舊農業基本計畫中，糧食自給率的目標，採用熱能及金額為計算基準，分別為40％及70％；而新農業基本計畫裡，分別提升為45％及76％。為能實現此預期目標，將由以下所述原則進行檢測，並希望相關單位及人員能予以積極合作，方能收到事半功倍之效。
- 1999至2003年度日本糧食自給率（以熱能為計算標準）僅維持約為40％的水準，如就項目別而言，除麥類及豆類達到較預定目標高外，其他各項呈現勉強達到預定目標 ，或低於預定目標的困境。經檢討後發現：
(1)在生產方面，未能確實掌握消費者多樣化的需求；以及在農業就業人員短缺及老化的情況下，致使飼料作物等之增產未能達到預定的目標為主要缺失。
(2)就消費方面來說，雖然相關單位積極研定「飲食生活指導方針」，但農業及加工業未能充分利用此種難得的機會，積極促銷日本產的農產品；此外，在日本國民愈來愈關心食品安全的趨勢下，相關單位亦未能積極宣導日本國產農產品安全性高之優點等，均有加強之必要性。
- 為實現新農業基本計畫中之糧食自給率的政策目標，各相關單位及人員以下述內容為主要工作，採取分工合作方式積極推展。
(1)各地方政府應積極訂定各地方的糧食自給率的政策目標，及各地方所生產的農產品在產地內消費的適當比例。
(2)農業就業人員在從事農業生產時，應積極掌握消費需求趨勢，在農地利用方面得考慮直接販賣或契約栽培等方式進行農業生產，以期能減輕農地廢耕所帶來的各種負面影響。
(3)各地方的農民團體應積極促銷地方上所盛產的各種農產品、籌組以集落為基礎的農業經營法人並積極給予必要的輔導及支援。
(4)食品產業應積極提供正確的產銷資訊，並與農業相關單位及人員共同合作，以期能實現食品流通合理化及擴大國產農產品消費需求等目標。
(5)在消費者及消費團體方面，為改善營養的攝取內涵及減少廚餘等廢棄物，應積極與生產單位及人員進行各種交流，使生產者與消費者同蒙其利。
(二)有關食料、農業及農村的綜合性計畫施政方針
- 在確保食品安全及安定供給方面的政策措施：經由
(1)以已知的科學知識進行食品安全的危機管理，希望從農場的農產品生產到餐桌的末端消費為止，均能經由產地及品質標示、生產履歷等制度的引進及推展，達到獲得消費者的信賴。
(2)希望能擴大利用學校營養午餐等機會，以年齡別的方式，針對每一個日本國民實施食品安全相關的各種教育，以期渠等均有辨別食品安全的能力。
(3)以生產履歷制度、地方e網介紹等方式，達到消費者與國產農產品生產者有直接溝通的機會，進而實現產地生產的農產品產地消費、活化地方經濟等日的。
(4)由於地球溫室效應而引發世界各地氣候異常呈現常態化趨勢，對於糧食供給屬嚴重不足的日本，應對進口的各項農產品及其加工品的貨源能有確保安定供給的策略外，更應加強突發性的重大事故可能帶來的糧食供給不足的應變能力。
- 農業永續發展相關之政策措施：為確保日本農業能永續發展，應辦理的業務相當多，其主要者為：
(1)充分活用「認定農業者制度」，以期各地方的農業從業人員的資格能夠明確化，進而積極培育以集落為基礎的農業經營單位，並促使其能法人化。
(2)以獎勵方式鼓勵轉業人士或婦女積極投入農業就業人員行列，並改善適合高齡人員務農的產銷環境，以期經驗豐富的老農能繼續貢獻其專才。
(3)從確保優良農地有效利用的觀點，推展防止耕地廢耕、農業就業人員充分有效利用農地等政策，以期農業能永續經營。
(4)在國際農業及其相關產業變化多端的趨勢下，應加強訂定符合日本農業能安定經營的對策，以符合實需。
(5)積極推展環保型農業及其加工業的契約栽培、直接販賣等多角化的經營策略。
(6)為因應外食產業等之需求，農業應以策略聯盟方式，加強與食品產業間之合作關係，達到雙方同蒙其利的效果。
(7)世界上有許多人認為日本的農產品具有較高的安全性，故宜把握世界各地的高所得層級的購買力，積極辦理農產品外銷相關事宜，使高價位的日本農產品及加工品能暢銷全球。
(8)為使各地方的農業能永續發展，宜積極辦理以各地方需求為主的農業產銷相關之基礎建設。
(9)在日本國民愈來愈關心環保的趨勢下，應積極推展農業事業廢棄物減量等環保型的農業，以期能降低環境污染。
(10)農業生物科技為21世紀各國積極發展的重要產業，日本在積極從事此方面研發時，應以其之實用性與安全性為優先考量重點。
- 振興農村相關的政策措施：農村是日本社稷安定的基石，亦為水源、自然生態的寶庫，宜採下述各項政策為重點，積極推展，期使農村的田園之樂永存於世。
(1)由於農地、水源等屬社會共有資源，故宜研訂包括該地區全體居民在內的資源保全計畫，並予以適當管理及合理利用。
(2)為使農業生產條件較差的山、漁村的經濟發展能夠振興，應擴大實施日本型的直接給付制度，使其所獨具的特殊景觀得以永存於日本。
(3)加強城鄉間之各種交流，使城市居民可享受田園風光的樂趣，農村則可借機活絡農村經濟。
(4)加強農村的防災、醫療保健等公共設施的建設，使農村成為日式的人間仙境。
(三)執行新農業基本計畫時應注意事項
在執行新農業基本計畫時，應本著中央與地方政府均為行政體制中之重要一環，在產、官、學、消為一體的原則下，以「食料、農業、農村政策推進本部（為任務型組織，其本部設於農林水產省內）為連絡中心，隨時進行各種協商，並將協商結果公諸於世，希望經由政策措施透明化、公開化的方式，凝聚日本全體國民的力量，使新農業基本計畫能達到預期效果。