89年6月（第96期）
WTO農業委員會第一次 特別會議之觀察與建議
駐蘇黎士台北辦事處．日內瓦分處簡任秘書 李 舟 生
一、前言
自去年底西雅圖WTO第三屆部長會議因會員間重大歧見無法擺平而暫停後，兩項內建議題(built-in agenda)，即農業與服務業的談判立刻成為會員間注目的焦點，因為該兩項議題既然無法配合千禧回合談判而展開，就必須在今年開始進行談判。因此，今年二月七日WTO總理事會經過短暫的溝通遂決議，烏拉圭回合協定中內建議題之一的農業新回合談判，將於WTO農業委員會正式例會後以召開特別會議(Special Session)方式進行(back to back)，也就是在今年三月展開。此後，支持農業自由化(Cairns集團)與農業保護的會員(NTC集團)即針對農業談判事項，包括特別會議主席人選、談判議題、談判架構、談判時間表等展開幕後的縱橫捭闔。儘管雙方意見分歧，但經幕後多次非正式會議的溝通，上述議題除在特別會議主席人選上仍有歧見外，多數議題均能達成共識。故在三月的特別會議時，相當順利的通過未來整個農業談判架構，似乎已為未來農業談判奠定良好的基礎；但一般觀察家則並不如此樂觀，原因是農業談判向來就是高度政治敏感的議題。本文首先要說明此次特別會議之前，NTC集團與Cairns集團對新回合農業談判在程序方面的立場，其次再說明主要會員在特別會議上，對新回合農業談判的建議與會議決議，最後則為一些觀察與建議。
二、NTC集團與Cairns集團對特別會議之立場
二月七日總理事會會議後，主張農業談判應重視非貿易因素(Non-trade concerns)的日本、韓國、歐聯、挪威及瑞士的所謂NTC集團，於二月下旬在布魯賽爾集會，討論三月份農業委員會有關Special Session相互間合作事宜與在農業談判程序上應有的立場，並達成多項協議；首先是，未來農業委員會主席任期，主張以一年一任為原則，但鑑於會議議題的一致性，若會員同意，可再延長主席任期。主席任務之一係直接向總理事會報告談判狀況與進度，但此報告必須經農業委員會共識決。有關觀察員是否可以參加Special session，基本上則贊成，但須經三月的會議討論，通過後方可。其次是談判時間架構，主張以一年的時間，請會員提出改革建議案，再以一年的時間讓會員提出減讓表，希望2002年結束整個談判，另再以一年的時間供會員完成國內法定程序，例如將減讓表提交各會員國國會同意，2004年開始正式執行改革承諾。 有關特別會議的working procedures，主張以現有農業委員會會議規則為基礎做適當的修正，會議次數，基本上，比照農業委員會正式例會次數，即一年召開四次會議，必要時可另行加開。至於特別會議的主席人選，則主張由現任WTO的會員國且對農業談判持中立立場的大使擔任(原先歐聯建議由愛爾蘭的前大使Dowling擔任，日本則建議由前日本農林水產省副省長Azuma擔任，韓國則主張主席人選必須中立，且須農業專家。) 而一向標榜農業應進一步自由化的Cairns集團亦不甘示弱，在二月的總理事會會議後，立即展開全面拉攏開發中會員的動作，並承諾開發中國家，只要支持農業自由化的立場，未來將給予開發中國家特別優惠待遇。另在特別會議主席人選方面，最初主張由前巴西貿易部長Lafer、前澳洲大使Kenyon、前美國農部副部長Amstutz、現任加拿大副貿易部長擇一擔任，最後則主張由現任巴西大使擔任。在談判架構方面，基本上仍堅持依照農業協定前言與第20條所規定進行(長期目標要建立公平市場導向的農產貿易體制，改革應透過削減農業支持與保護，及制定強而有效的規範來進行)。此後，雙方即透過非正式會議進行溝通，在特別會議召開前夕，除主席人選未能達成共識外(歐聯反對凱恩斯集團所建議的巴西大使，認為立場可能有偏頗，而凱恩斯集團又反對歐聯所提的摩洛哥大使，雙方僵持不下)，其他則都有基本的共識。主張NTC集團對此也甚為重視，為拉攏開發中國家，也準備於今年七月共同邀請開發中國家召開一項會議，尋求支持。
三、主要會員對新回合農業談判的建議與決議
本次特別會議的召開，係於WTO農業委員會第二十二次正式例會結束後進行，由於相關會員對特別會議主席人選在會前未能達成共識，遂由貨品理事會主席紐西蘭大使Roger Farrell暫代主席。會上主要討論未來農業談判方式、談判建議案提交日程及秘書處在談判過程中所扮演的角色，各主要會員也對未來談判進行方式提出本身的立場。茲將主要會員對新回合農業談判之建議重點摘要如次：
(一)美國：
美國首先就農業談判提出三項建議，即工作計畫(Work Plan)、提交談判建議案時限(Timelines)、特別會議時程(Schedule of Meetings)；工作計畫方面，美國認為良好的工作計畫有助未來的談判，此項工作計畫應依據農業協定第20條與前言所規定的改革目標來進行，會員也應從廣泛的角度提出改革建議案，而過去三年間，在農業委員會非正式會議所討論的議題都是值得參考的。一些分析性與技術性的工作也都可在今年進行，秘書處在這方面應可提供協助，甚或將過去一些分析性資料予以更新，這對未來談判的進行是有幫助的。在提交談判建議案時限方面，美國希望今年能儘快有所進展，故建議訂定時間表，美國建議會員於今年年底前提交談判建議案，並於明年三月底之前讓會員再進行修正；另也希望就明年達成談判的模式(negotiating modalities)與特定要價與減讓(specific requests and offers)訂定時程。在特別會議召開時程方面，美國建議繼WTO農業委員會例會後召開，必要時可以加開。
(二)澳洲：
首先強調農業協定第20條與改革的持續性，這些都是會員在烏拉圭回合談判後所承諾的事項，但因這項改革成效並不如大多數會員的預期，故再度要求繼續改革是正當的。澳洲與凱恩斯集團一直不斷的以建設性的態度推動農業談判，希望未來一年能在這項談判上有一清晰明確的工作計畫。其次，澳洲認為在農業協定的三大架構下，有必要進一步的從事農業改革；就出口補貼而言，雖然目前國際農產價格已略上漲，但出口補貼仍然居高不下；而境內支持也仍然龐大，整個支持水準又回復到1987年的水準，市場訊息無法傳達給生產者，對生產與貿易扭曲甚大；目前農產品平均關稅較之其他產品高出五倍，高峰關稅高達500%(甚至配額內關稅也達到200%或更高)，關稅配額管理花樣百出，執行又欠公平，使得配額執行率平均只有三分之二。農業部門存在的這種高度扭曲與高保護水準正對那些採取低度支持與保護的國家產生甚多不利，尤其讓開發中國家無法公平享有全球化的利益，妨礙這些國家的永續發展。鑑於國際市場的現況，本特別會議有必要及時採取有效的工作計畫。在工作計畫方面，澳洲與凱恩斯集團希望會員們能於今年底之前確定整個談判的範圍，但鑑於某些會員可能遭遇的困難，這方面可保持某些彈性。基此，澳洲提出幾點建議：
最後，澳洲表示將確保未來談判能達到真正改革的目的，並要考量農業協定第20條所規定的議題，但這些議題必須在大幅削減支持與保護的前提下方得考量；未來除研定詳細的談判建議外，也將與其他會員合作尋找出更好的方式來達到農業改革目的；凱恩斯集團也將保證開發中國家與糧食淨進口開發中國家的權益。
(三)加拿大：
目前較重要的是談判程序與工作計畫，程序方面可以分為兩個階段進行，第一階段是，今年談判應集中在允許會員說明他們在談判中所想要達成的目標，及以何種方式達成目標，此階段希能於今年底前完成，屆時並盼會員都能提出他們的建議案；第二階段則集中在明年，一旦所有的建議案都提出後，就可針對這些議題進行討論並縮小歧見。加國並陳述農業談判對其農業部門的重要性，尤其是其高度生產力的農業更需依賴國際市場來改善其農民所得，欲達此目的，則有賴WTO規範來確保國際市場的有效運作。其次，加國認為有必要重視開發中國家的需要，糧食安全與永續發展可透過削減扭曲貿易的補貼與允許開發中國家在公平與未受扭曲的農產貿易體制下達成。
(四)歐聯：
首先強調要依據農業協定第20條為基礎進行談判，並認為只有全面回合談判(comprehensive round negotiation)方能達成較佳的協議；在談判的工作計畫方面，必須涵蓋第20條(a)(b)(c)(d)各項，並盼秘書處能在這些方面提供更詳細的分析資料，以作為進一步討論的基礎。會員也可提供農業改革執行經驗，及某些關切的議題，例如市場開放、出口競爭、境內支持、開發中國家的特別處理及非貿易事項。某些工作計畫，希望今年底之前能提出建議案。至於會議召開次數，定在六、九與十一月開會是很恰當的。有關歐聯未來談判立場，則提出幾點如下：
(五)日本：
提出三大項，逐一說明如下：
(六)紐西蘭：
紐西蘭首先表示希望下次特別會議時能解決主席的問題；其次認為其有關農業談判的立場與凱恩斯完全相同，並應立即展開談判及繼續農業改革，這都應以西雅圖會議上農業討論議題及過去農業委員會非正式會議所討論的議題為基礎來進行，如此可為談判帶來動力與信心；再其次，就是能於今年底之前由會員提出整個農業談判建議案，並讓會員有機會將建議案提送給特別會議，使其他會員有機會就這些建議案提出初步的看法，這些工作希望能於明年三月的特別會議上完成，以便此後的農業談判能進入更新與密集的階段；至於會議議程，今年至少要開三次，明年元月進一步評估，三月則再召開一次會議。
(七)韓國：
首先強調農業談判必須以農業協定第20條為基礎進行，並平衡的考量農業多功能的重要性；在時間架構方面，有必要就第一階段的談判時程予以訂定，談判議題提出時間表也是很重要的，有關此問題，有兩點值得注意，第一是截止時程，其次是截止的意義；有關第一點，應讓會員有充分的時間來準備提案，因為會員面臨不同情況，也就是說，截止日程不能太早。第二點，實際談判應於會員完全提出建議案後方開始，不過，建議案提送截止時程應保有彈性，以免封殺其他對案；希能在這兩點得到共識。有關會議次數，同意在農業委員會正式例會後召開，若有必要可另行加開或召開非正式會議。對總理事會的報告，應該是簡短且根據事實，更重要的是，要讓會員有機會先行檢視這份報告草案。關於技術工作(technical work)方面，就是要建立未來的工作方案，這項工作與談判所涵蓋的範圍有所不同，鑑於秘書處已有一套現行工作方式，故仍支持就現行工作方式加以更新；其次是，鑑於農業談判是根據農業協定第20條進行，故該條規定的每項工作都非常重要，希望技術工作報告也能使會員在準備談判建議案時有所助益。農業協定第20條中最重要的就是執行削減承諾對會員農業部門、世界貿易及非貿易事項，諸如糧食安全與農村發展等的影響。
(八)印度：
首先說明前次烏拉圭回合農業談判目標是要改革農業部門所受到的扭曲，並消除貿易障礙，希望此次談判仍能進一步達成這些目標。其次，認為未來農業談判必須考量開發中國家所面臨的問題，而且在制定其國內農業政策時也應考量諸如糧食安全、鄉村發展與消除貧窮等問題。談判也應瞭解像印度等這類國家的糧食生產、農業所得面臨的問題，而且進口糧食不可能完全取代國內生產，因此，糧食安全與鄉村發展很自然的是印度這些國家所最關切的事項。不過，印度強調純粹市場導向的改革方式並無法達到令人滿意的社經目標，達成上述目標的唯一方式是要給予開發中國家某些彈性，尤其是有關境內支持與綠色政策。未來印度將就對開發中國家特殊待遇提出具體可行的建議案，這些建議案將會考慮到開發中國家在改革過程的調適經驗、經濟發展狀況、農業在經濟中扮演的角色，特別是農業人口居多數的國家、確保糧食安全的重要性及開發中國家農業部門易受傷害的原因。再其次，印度也同意未來的特別會議可在農業委員會正式例會後召開，必要時可以加開；並同意今年底之前提出所有談判建議案，但也應保留某些彈性，至少在明年三月之前，以便讓會員能提出其他的建議案，或針對較早提出的建議案再補充說明。秘書處在技術方面的協助也是非常重要的，以下幾點是秘書處可以協助的：
(九)挪威：
首先表示希望能在下次特別會議時選出主席；其次，在談判準則方面，認為農業協定第20條已有清楚的規定，其中包括對開發中國家的特別處理與非貿易事項；有關非貿易事項，強調不能忽略農業多功能的角色，因為農業在鄉村發展、糧食安全、文化景觀、文化傳承與生物多樣化等公共財方面的提供具有無比的重要性；未來的改革也應以公平的態度進行，使所有會員的利益都能在兼顧農業貿易體制公平與市場導向的目標下維持平衡。今後特別會議應考量農業協定第20條所規定的各點，秘書處應準備背景資料供會員討論，這些資料包括農業協定執行經驗、協定對世界農產貿易的影響、會員所提非貿易事項及如何在未來改革過程中解決這些非貿易事項。最後也同意特別會議可在農業委員會正式例會後召開，必要時可加開，並贊成今年底之前提出談判建議案。
(十)泰國：
首先充分支持澳洲代表凱恩斯集團的發言；其次贊成特別會議次數與農業委員會正式例會召開次數相同，必要時可加開；支持今年底前提出所有談判建議案，但允許一些彈性，也就是明年初之前提出額外的建議案；由秘書處將這些建議案整理，於明年三月展開談判；未來秘書處的工作計畫宜避免重複過去已進行的工作，尤其是非正式會議；雖然每個會員都有不同的與敏感的農業議題，但這些議題都應集中在出口補貼、境內支持、市場開放及特別處理等方面。
(十一)埃及：
支持於三、六、九及十一月召開特別會議，以便讓會員的國內專家參與，若未先獲得會員的同意，不得加開會議；今年底之前提出所有談判建議案，明年三月召開會議討論這些建議案，並展開談判；秘書處所準備的技術性報告對會員進一步瞭解談判議題及評估過去五年農業協定執行成果、對世界農產貿易的影響甚有助益；農業委員會主席於每次特別會議後，應準備簡短的摘要報告送總理事會，但在送總理事會之前能與會員諮商。 埃及為非洲集團的領袖，其發言可代表非洲國家的立場。
(十二)巴西：
首先支持澳洲的立場；其次，鑑於妥協與共識的精神，在會議的時程方面，同意特別會議於農業委員會正式例會後召開，並於今年底之前提出所有談判建議案，但可保有一些彈性，明年三月前可提出更詳細的建議案；談判應在農業協定第20條規定的範圍內進行。
(十三)匈牙利：
談判時能充份考量農業協定第20條的規定，因它是談判的基礎；其次，要考量前中央計畫經濟國家在邁向市場經濟過渡期間農業所面臨的問題；談判應以透明與效率的方式讓所有利益相關會員參加；未來工作應集中於過去承諾執行對農產貿易的影響評估。
(十四)模里西斯：
未來談判應能允許各種農業的共存；農業對小島國家經濟的重要性，與扮演多功能的重要性；就農業協定第20條規定中的各點進行分析，以便提供談判參考；同意特別會議在農業委員會正式會議後召開。
此外，尚有多數會員也在會議上表達意見，例如東協的印尼、菲律賓、馬來西亞，凱恩斯集團的阿根廷、智力、南非等，其立場完全與澳洲相同，在此不予贅述。
主席最後根據這些會員的陳述歸納以下兩點作為未來農業談判的工作計畫：
四、幾點觀察與建議
(一)幾點觀察
烏拉圭回合談判協議內建議題之農業談判，原本要與去年西雅圖會議所稱之千禧回合談判共同舉行，但因西雅圖會議暫停，農業談判不得不先行辦理；此次WTO農業委員會特別會議就是依據今年二月總理事會之決議辦理，由農業委員會以特別會議召開方式進行農業談判可說是首見。
以下是對此次農業特別會議的幾點觀察：
(二)建議
我目前尚非正式會員，也許今年底或明年上半年可能成為正式會員，若是如此，則與農業實質議題談判之展開時間相配合，另由於本回合農業談判對我未來農業發展仍有相當的影響，因此，對該項談判自應特別重視並積極準備。在目前正式談判未展開的一年期間，我農政單位似宜針對這些年來在WTO農業委員會中，備受爭議的某些議題積極展開研究，以便作好談判準備，為我方未來的農業發展爭取有利的地位。基此，有幾點建議如下：
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