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農業天然災害救助爭議之態樣及機制檢討

農糧署 林美瑄.王鎬杰

壹 . 前言

  近年農業天然災害發生頻度有增加的趨勢,加上氣候異常日益嚴重,農業天然災害救助金額居高不下,衍生之爭議事件亦日趨嚴重。政府為協助農民於受災後及早復耕復建,依據「農業天然災害救助辦法」辦理現金救助及低利貸款,但救助期間卻經常面臨農民或民代認為救助不公平之抗爭,或公職人員執行損害鑑定之爭議。探究其主要原因包括:救助 經 費全數由中央負擔,形同地方請客,中央買單,衍生認定寬嚴不一問題;地方首長或民代為爭取選民支持,要求寬予認定,造成爭議;作物在不同生育階段遭受災害,由於初始災損未及顯現,引發遲發性災損之爭議;受災後因鑑識人員鑑定落差,衍生爭議;或基層人員未落實勘查及抽查作業,衍生之爭議等。

  茲以近年來經歷之重大天然災害,包括 94 年 612 豪雨 、 海棠 颱風、 9 6 年柯羅沙颱風、 97 年薔蜜颱風、 98 年莫拉克風災、 99 年凡那比風災等(如表 1 ),將發生之爭議事件依不同態樣歸類分析,提供爾後相關人員辦理救助業務之參考。

貳 . 救助種類及程序

  依據「農業天然災害救助辦法」第 4 條,本辦法所稱天然災害,係指因颱風、焚風、豪雨、霪雨、冰雹、寒流或地震所造成之災害;第 5 條,本辦法救助對象,係指實際從事農、林、漁、牧生產之自然人。

  另,依據該救助辦法第 10 條,個別直轄市或縣(市)轄區內天然災害農業損失金額達下列標準者,由中央主管機關辦理現金救助:第一級: 1 億 8 千萬元以上;第二級: 1 億元以上;第三級: 6 千萬元以上;第四級: 1 千 5 百萬元以上。未達第 10 條標準者,可依第 11 條,以專案方式報請中央主管機關核定後,辦理個別縣市單項作物現金救助;或依第 14 條,於災害發生後 14 日內選擇補助項目報請中央主管機關審查核定辦 理專案 補助。 救助範圍以直轄市或縣(市)轄區為單位,依其農業產值多寡及損失程度分級辦理現金救助,或分項辦理現金救助及專案補助。

  該辦法第 12 條規定現金救助程序,係於中央主管機關公告救助地區翌日起 10 日內受理農民申報;各鄉(鎮市區)公所應於公告救助地區翌日起 30 日內完成勘查;直轄市或縣(市)主管機關應於接到鄉(鎮市區)公所申報翌日起 7 日內完成轄區公所申請案件之抽查;中央主管機關應於接到直轄市或縣(市)主管機關申報救助翌日起 7 日內完成申請案件之審核,並將現金救助款委託農、漁會發放。

參 . 災害發生後易引發之爭議態樣

一 . 災損查報與通報階段

(一)爭議問題點

1. 地方公所為爭取當地民眾認同,寬予通報災情。

2. 縣市政府為達現金救助門檻,任由公所浮報災損面積及損害程度,或引發毗鄰縣市要求援引比照。

(二)案例

  99 年 2 月低溫造成臺南市轄區改良種芒果受損,玉井 區 公所通報芒果 災損 1,250 公頃,占種植面積 1,542 公頃 81% ,引發鄰近區公所爭相通報,導致全市改良種芒果農損金額達 5 億 4,936 萬元,符合 1 億 8 千萬元之現金救助標準,由農委會核定該市改良種芒果現金救助案 。

二 . 救助公告階段

(一)爭議問題點

1. 勘災小組在災害發生後短時間內無法詳實確認各地災損情況,地方通報之災損經抽查認定後,依規定程序送農委會核定公告救助。

2. 縣市政府通報災損金額符合現金救助標準即由農委會核定辦理全縣(市)現金救助或區域專案補助,造成公告區域內農民爭相申請,申請案件暴增,導致公所人員疲於勘查,或 毗 鄰縣市要求援引比照問題。

3. 部分產值偏高之作物遭受災損,即使該直轄市或縣(市)達到現金救助門檻,經公告為全縣(市)現金救助,其他受損輕微之農作物亦符申報資格,造成申報浮濫。

(二)案例

1. 99 年 2 月低溫,臺南市改良種芒果因低溫寒害,經公告為辦理現金救助地區後,屏東、高雄及嘉義等縣栽植改良種芒果地區亦要求比照臺南市公告為辦理現金救助,進而爭相通報芒果災損。

2. 99 年凡那比風災,嘉義縣農損 5 億 7,251 萬元,水稻列為公告現金救助項目,鄰近嘉義市農損 1,020 萬元,水稻無法列入救助項目,該市稻農認為該市為嘉義縣各鄉鎮環繞,同樣受損嚴重,要求比照辦理救助。

三 . 勘查與抽查階段

(一)爭議問題點

1. 基層公所人員對個別田區災損程度達 20% 標準之認知困難,無法核實辦理勘查或從寬認定。

2. 毗鄰鄉鎮公所勘查人員損害鑑定落差過大,農民訴求比照鄰近核定較寬鬆鄉鎮之標準,引發爭議。

3. 公所初勘時災情未顯現,至抽查階段災損始擴大顯現,引發遲發性災損之爭議。

(二)案例

1. 99 年凡那比風災,臺南市 後壁區水稻申報面積 2,594 公頃,公所初勘核定 2,302 公頃,核定率高達 89% , 引發鄰近東山、白河等鄉鎮公所觀望比照。

2. 99 年凡那比風災,嘉義縣民雄鄉、溪口鄉公所水稻勘查核定率分別為 3% 、 1% ,毗鄰之大林、新港及六腳等鄉鎮核定率分別為 63% 、 62% 及 98% ,引發民雄鄉稻農陳情要求比照新港鄉核定率重新鑑識。

3. 99 年凡那比颱風嘉義縣水稻 正值幼穗分化至孕穗期,公所初勘時無法查見災情,且部分農戶亦未申報,後續不稔情形嚴重,引發稻農與公所爭端事件; 99 年玉井芒果於開花期逢低溫危害,於災害發生初期無法確認災損程度,導致部分區域經市府多次抽查,符合率始達 90% 以上,造成初勘與核定之認定落差。

肆 . 不同爭議事件之擬議對策

一 . 災損查報與通報階段 — 強化災損通報資料之審核、勾稽及建立二階段災損鑑定機制

1. 建立各項農作物災損鑑定指標,及辦理農作物天然災害救助作業程序及損害率認定之教育訓練,以讓各公所人員通報及鑑識災損準確一致。

2. 透過農糧情調查作業資訊系統,建立鄉鎮間災損檢核勾稽功能,對鄰近區域通報被害面積或損害程度落差偏高之鄉鎮,由縣(市)政府實地瞭解,並通知基層公所確認修正。

3. 建立二階段災損鑑定機制,遇有致災原因不明或遲發性災情之爭議,啟動二階段災損鑑定機制,由公所先行查報及通報被害面積,俟於作物結實(穗)期再鑑定致災原因並確認災損程度後,始依規定辦理救助。

二 . 公告現金救助階段 — 指定救助地區及農產品項目

1. 落實「農業天然災害救助辦法」第 6 條規定,天然災害發生後,中央主管機關得視農業損失嚴重程度,公告救助地區、農產品項目、生產設施及救助額度,辦理現金救助及低利貸款,以指定公告受損嚴重區域及作物方式限縮救災區域或作物種類,減少農民以僥倖心態申報之案件數量及避免浮濫。

2. 由縣府依公所通報受損作物品項邀請農業試驗(場)所專家及農糧署、縣府等組成「勘災小組」詳實確認受損嚴重程度,由受災直轄市、縣(市)政府選定救助地區、農產品項目、生產設施及救助額度等,提報農委會公告,以擴大其參與責任。

三 . 勘查及抽查階段 — 建立跨區域災損鑑定機制

1. 由縣府組成「勘災小組」對公所之勘查結果進行抽查,其抽查次數以 2 次為限,倘經 2 次抽查合格率未達 90% 仍有爭議時,即啟動「跨區域災損鑑定小組」,並依鑑識結果,匡列救助金額度,以避免公所勘查認定過於寬鬆造成救助浮濫。

2. 配合各縣市政府災害救助說明會,由各改良場所派員協助損害鑑定講習;由各場所定期舉辦災損鑑定研討會,邀集災損鑑識專家群凝聚共識;由各場所針對當次具爭議性作物,特別辦理轄區損害鑑定教育講習。

伍 . 檢討及建議

一 . 「農業天然災害救助辦法」係依據「農業發展條例」第 60 條第 2 項規定辦理,其宗旨在協助農民於遭受天然災害後能及早復 耕 復建,而非補助受災農民之全部損失。現行救助經費全數由中央全數負擔,而勘查認定係由基層公所辦理,導致公所人員因上層之壓力或面對村鄰之期待而寬予認定,加上部分地方首長或民代為討好選民,經常積極介入或率眾抗爭,導致救災業務無法單純依事務執行,甚或造成地方與中央對立之情形,未來倘能修法明訂地方配合機制,由地方配合部分救助經費, 應有助於 避免類似情況發生。

二 . 天然災害發生後,為從速救災,「勘災小組」確認災情時間往往在災後之半天或一天內針對受災較嚴重區域進行勘查確認,經農委會公告後由農民自行前往公所申報救助,未依公所及縣市政府前所通報之災情資料救助,導致災損通報與救助脫鉤現象。農民基於僥倖心態往往爭相申報,造成公所受理案件激增,勘查人 員 因人力不足,或因距災害發生時間已久,現場不易認定無法落實救災,造成救助浮濫情形。倘「勘災小組」於勘災後能依據該法第 6 條規定,即時詳實提供受災區域並由受災縣市政府選定救助地區、農產品項目、生產設施及救助額度等,提報農委會據以公告並落實救助,可擴大直轄市、縣(市)政府參與責任,及公所依目標災區辦理勘查,避免農民僥倖心理。

三 . 依據天然災害救助辦法第 12 條, 於中央主管機關公告救助地區翌日起 10 日內受理農民申報 。惟災害發生後,須經公所通報災損、縣府組成勘災小組認災損,及提報災損經農委會核定公告為現金救助或專案補助等程序。當公所依農民申報名冊至現場辦理實地勘查時農民往往已復耕或採收完畢,幾無災損現場可勘查,導致從寬或從嚴核定情形。在救助辦法尚未修正前,針對急需復耕之短期葉菜類先以拍照等方式佐證,並輔以跨區機制防止浮濫之發生。

四 . 依據天然災害救助辦法 , 倘區域性災損未達該辦法第 10 條及第 11 條之救助標準時,可依第 14 條及第 15 條規定,由直轄市或縣市主管機關選擇對農民產生嚴重損害者報請中央主管機關核定專案補助,其補助額度以現金救助額度之 二分之一( 100 年 11 月 29 日已提高為 80% ) 為限。惟為免個別或零星農戶申請救助,建議應訂定區域性救助最低面積限制,針對小區域或少數個別農戶之災損,低於某該面積者,由直轄市、縣(市)政府逕行直接協助所轄農民。

五 . 在未建立地方分擔救助金之機制或修正救助程序前,為減少爭議發生及避免救助浮濫情形,於 99 年擬訂之「二階段災損鑑定機制」及「跨區災損鑑定機制」,近 2 年來共已啟動 18 次,對爭議事件之紓解已發揮功能(如表 2 )。前者對於作物開花期遭逢低溫或颱風災害,因無法預估產量損失情形,以先受理農民登記,俟結果期倘有減產始予救助方式,不但可避免多期花期作物如芒果、荔枝、龍眼於花期受損是否救助之爭議,並可避免開花期受損救助後於結果期又超產失衡之矛盾現象;另「跨區災損鑑定機制」,係針對前述勘查及抽查階段造成地方或農民與中央之爭議,甚或改良場鑑識人員遭到關切,以邀集各場所專家組成「跨區災損鑑定小組」做最終之判定以終止爭議,迄今均能有效解決紛爭,該等機制應予持續推動。

 

表 1 94-100 年重大農業天然災害農產物損失金額及救助情形

 

單位:萬元、戶

項目

災害

農作物總

損失金額

農作物總

救助金額

救助金

農戶數

94 年 6 月豪雨

131,010

108,944

95,673

94 年海棠颱風

374,823

210,217

90,149

96 年柯羅莎颱風

382,070

312,778

206,542

97 年薔蜜颱風

229,539

236,128

166,395

98 年莫拉克颱風

499,071

422,231

194,289

99 年凡那比颱風

312,350

212,131

87,408

100 年 11 月豪雨

91,244

114,310

59,948

註:所稱重大農業天然災害係指農產物災損金額達 5 億元以上。

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